构建和优化垃圾治理体系

垃圾治理是在政府引导下，政府与社会共同处理垃圾垃圾事物的所有方式方法与行动的总和。垃圾具有物质性、污染性和社会性，垃圾治理不仅要妥善处理已经产生的垃圾，也要有效控制垃圾产量；不仅要回收利用垃圾的资源，也要妥善管控垃圾的污染；不仅要考虑垃圾处理者的利益，也要考虑垃圾产生者的利益和社会公益。垃圾是人类生产生活的副产物，垃圾治理不仅要妥善治理垃圾，也要为生产生活服务，保障生产生活和生态安全有序。可见，垃圾治理不仅仅是项经济活动，也是一项社会活动，需要政府、社会（包括垃圾产生者、垃圾处理者、社会组织、媒体等）、市场之间良性互动，是一种全程、综合、多元的治理。正因如此，构建和优化垃圾治理体系就尤为重要。

1.垃圾治理体系的基本构成

垃圾治理体系包含共治体系、产业体系和法制体系3个子体系。 

1.1共治体系

共治体系规定垃圾治理的主体架构、主体之间的分工协作及其纵横关系和垃圾治理的运行路线，是推行、施行垃圾治理并做到垃圾治理有序和谐运行的基础与保障。垃圾治理的主体众多，可以讲，政府、企业和每个人都是治理主体：每个人都是生活垃圾产生者；每个企业都是相关垃圾的产生者，企业还可能是垃圾处理者；政府则是建章立制、规范监督和保障供给的主体，在维持垃圾治理和生产生活生态秩序方面起到不可替代的作用。对这样一种多元治理，必须明确主体在垃圾治理架构上的地位、职责和动作要求，实现自治、法治、德治三治融合。

1.2产业体系

垃圾治理的产业体系包括：（1）处理设备开发制造体系、（2）垃圾处理作业体系、（3）垃圾处理产品市场推广与服务体系和（4）制度、环保、技术、资金、社会等方面的支撑体系。垃圾处理作业体系是垃圾治理产业体系的核心，可分为：（1）垃圾排放权/处理权交易体系、（2）垃圾源头需求侧管理体系（源头减量与排放控制体系）、（3）垃圾分类收集、储存与运输体系、（4）物质回收利用与二次原料（燃料）开发利用体系和（5）垃圾焚烧填埋处置体系。垃圾治理产业体系应围绕垃圾处理作业体系，统筹各类垃圾、充分利用包括工业产能在内的各类垃圾处理设施的能力，完善资源配置机制与供求机制，协调推动源头减量、收集、储存、运输、物质回收利用和焚烧填埋处置，提高垃圾处理的经济、环境、社会综合效益。

1.3法制体系

我国形成了宪法、基本法、综合法和专项法相辅相成的垃圾治理法制体系。宪法是根本大法，基本法统率综合法和专项法。垃圾治理的基本法是环保法（足见生态环境保护在垃圾治理中的地位），综合法是固废法、清洁生产促进法、循环经济促进法、城市规划法等，专项法包括环境影响评价法、水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法等。

除法律外，垃圾治理法制体系还包括行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、技术标准和规范、规划。

法制体系是依法治理的基础与保障。建立健全垃圾治理法制体系的目的主要有：

（1）明确垃圾治理的原则、制度、执行办法，兼顾效率与公平；

（2）明确主体的地位、义务、权利，规范主体行为；

（3）界定垃圾排放权/处理权、环境容量的产权与权属，明确垃圾治理服务的分配方式；

（4）明确垃圾处理规范、生产标准和服务标准，促进源头减量和分类处理，提高服务水平；

（5）明确利益分配办法，明确垃圾处理服务的行业定价法，明确垃圾收费办法，制定财政补贴与经济激励办法，制定生态补偿办法，用经济手段推动垃圾治理；

（6）制定垃圾治理行业竞争管理办法，明确市场开放、竞争与管理办法，明确投融资管理办法，明确市场准入与退出标准，鼓励协同生产，增强行业竞争性，维护社会秩序、效率、正义与公平；

（7）明确社会参与办法，包括参与形式、程序、渠道、范围、程度及保障参与办法，鼓励与规范社会合适参与；

（8）制定监督监测机制，包括奖惩条例，倡导分工协作与分级制裁，确保相关事务公开、公平、公正与高效实施；

（9）制定主体互动办法，规范互动主体、对象、目的、程序、形式、手段和构成，倡导多元治理；

（10）健全公众诉求协调机制，妥善处理公众诉求，健全行政调解、法律救济、司法介入等矛盾冲突调处机制，妥善平息矛盾冲突。 

垃圾治理要坚持法治精神，尤其要发挥《固体废物污染环境防治法》的主导作用。要发挥法律的“主体”主治作用，用法律规定的权力清单（法律授权）、责任清单（法律责任）、负面清单（法律禁止）来制约公权力和保障私权利；同时，也要发挥人的主观能动性，根据法律建立健全生活垃圾治理的制度和运行机制，体现法治的价值、原则和精神。

2.垃圾治理的动力逻辑

垃圾治理存在4种动力——推行、实施、体系、互动。

垃圾治理是由推行者、实施者（处理者或治理作业者）和物理体系组织的系统，推行、实施、体系及其互动都是推动垃圾治理发展的动力：推行领航，实施实现，体系加力（亦是基础），互动优化，这4种动力效应在政府推动下高效发挥。“政府推动，推行领航，实施实现，体系加力（亦是基础），互动优化”是垃圾治理的动力机制或动力逻辑（规律）。

“推行”是法律、政策和规划的推行，而非人治意义下的“人”的推行，更不是单单的政府及其主管部门中公务员的推行。

实施是垃圾实施者的实施，这个实施者既包括传统意义下的垃圾处理者，也包括垃圾产生者，广义而言，垃圾分类投放也是垃圾处理作业之一，因此，垃圾产生者也是垃圾处理者。

体系就是垃圾治理体系，既要发挥各种处理方法、治理方法的作用，又要让各种处理方法、治理方法形成统一的处理体系和治理体系，从而发挥出“1+1>2”的叠加效应（这就是体系的动力）。

互动指推行、实施和体系之间的互动，当然，也包括内嵌的政府、垃圾产生者、处理者之间的互动。

垃圾治理的内在逻辑就是坚持群众路线，坚持自治、法治、德治及其融合，用好“政府推动，推行领航，实施实现，体系加力，互动优化”的动力逻辑，实现垃圾妥善处理和妥善治理。

3.现有垃圾治理体系的不足之处

（1）体制割裂和行政区划阻碍主体互动、跨域合作和产能协同处理；

（2）忽视源头需求侧管理，导致垃圾产生者（包括个人、企业）责任流失；

（3）垃圾处理定价和垃圾排放收费机制急需完善（也是阻碍产能协同处理的一大原因）；

（4）加速深化垃圾治理尤其源头需求侧管理、收集、储存与运输的数字化、智能化、智慧化和精细化。

（朝阳市清扫保洁与垃圾收运监控指挥系统）