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垃圾治理是在政府引导下,政府与社会共同处理垃圾垃圾事物的所有方式方法与行动的总和。垃圾具有物质性、污染性和社会性,垃圾治理不仅要妥善处理已经产生的垃圾,也要有效控制垃圾产量;不仅要回收利用垃圾的资源,也要妥善管控垃圾的污染;不仅要考虑垃圾处理者的利益,也要考虑垃圾产生者的利益和社会公益。垃圾是人类生产生活的副产物,垃圾治理不仅要妥善治理垃圾,也要为生产生活服务,保障生产生活和生态安全有序。可见,垃圾治理不仅仅是项经济活动,也是一项社会活动,需要政府、社会(包括垃圾产生者、垃圾处理者、社会组织、媒体等)、市场之间良性互动,是一种全程、综合、多元的治理。正因如此,构建和优化垃圾治理体系就尤为重要。
1.垃圾治理体系的基本构成
垃圾治理体系包含共治体系、产业体系和法制体系3个子体系。
1.1共治体系
共治体系规定垃圾治理的主体架构、主体之间的分工协作及其纵横关系和垃圾治理的运行路线,是推行、施行垃圾治理并做到垃圾治理有序和谐运行的基础与保障。垃圾治理的主体众多,可以讲,政府、企业和每个人都是治理主体:每个人都是生活垃圾产生者;每个企业都是相关垃圾的产生者,企业还可能是垃圾处理者;政府则是建章立制、规范监督和保障供给的主体,在维持垃圾治理和生产生活生态秩序方面起到不可替代的作用。对这样一种多元治理,必须明确主体在垃圾治理架构上的地位、职责和动作要求,实现自治、法治、德治三治融合。
1.2产业体系
垃圾治理的产业体系包括:(1)处理设备开发制造体系、(2)垃圾处理作业体系、(3)垃圾处理产品市场推广与服务体系和(4)制度、环保、技术、资金、社会等方面的支撑体系。垃圾处理作业体系是垃圾治理产业体系的核心,可分为:(1)垃圾排放权/处理权交易体系、(2)垃圾源头需求侧管理体系(源头减量与排放控制体系)、(3)垃圾分类收集、储存与运输体系、(4)物质回收利用与二次原料(燃料)开发利用体系和(5)垃圾焚烧填埋处置体系。垃圾治理产业体系应围绕垃圾处理作业体系,统筹各类垃圾、充分利用包括工业产能在内的各类垃圾处理设施的能力,完善资源配置机制与供求机制,协调推动源头减量、收集、储存、运输、物质回收利用和焚烧填埋处置,提高垃圾处理的经济、环境、社会综合效益。
1.3法制体系
我国形成了宪法、基本法、综合法和专项法相辅相成的垃圾治理法制体系。宪法是根本大法,基本法统率综合法和专项法。垃圾治理的基本法是环保法(足见生态环境保护在垃圾治理中的地位),综合法是固废法、清洁生产促进法、循环经济促进法、城市规划法等,专项法包括环境影响评价法、水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法等。
除法律外,垃圾治理法制体系还包括行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、技术标准和规范、规划。
法制体系是依法治理的基础与保障。建立健全垃圾治理法制体系的目的主要有:
(1)明确垃圾治理的原则、制度、执行办法,兼顾效率与公平;
(2)明确主体的地位、义务、权利,规范主体行为;
(3)界定垃圾排放权/处理权、环境容量的产权与权属,明确垃圾治理服务的分配方式;
(4)明确垃圾处理规范、生产标准和服务标准,促进源头减量和分类处理,提高服务水平;
(5)明确利益分配办法,明确垃圾处理服务的行业定价法,明确垃圾收费办法,制定财政补贴与经济激励办法,制定生态补偿办法,用经济手段推动垃圾治理;
(6)制定垃圾治理行业竞争管理办法,明确市场开放、竞争与管理办法,明确投融资管理办法,明确市场准入与退出标准,鼓励协同生产,增强行业竞争性,维护社会秩序、效率、正义与公平;
(7)明确社会参与办法,包括参与形式、程序、渠道、范围、程度及保障参与办法,鼓励与规范社会合适参与;
(8)制定监督监测机制,包括奖惩条例,倡导分工协作与分级制裁,确保相关事务公开、公平、公正与高效实施;
(9)制定主体互动办法,规范互动主体、对象、目的、程序、形式、手段和构成,倡导多元治理;
(10)健全公众诉求协调机制,妥善处理公众诉求,健全行政调解、法律救济、司法介入等矛盾冲突调处机制,妥善平息矛盾冲突。
垃圾治理要坚持法治精神,尤其要发挥《固体废物污染环境防治法》的主导作用。要发挥法律的“主体”主治作用,用法律规定的权力清单(法律授权)、责任清单(法律责任)、负面清单(法律禁止)来制约公权力和保障私权利;同时,也要发挥人的主观能动性,根据法律建立健全生活垃圾治理的制度和运行机制,体现法治的价值、原则和精神。
2.垃圾治理的动力逻辑
垃圾治理存在4种动力——推行、实施、体系、互动。
垃圾治理是由推行者、实施者(处理者或治理作业者)和物理体系组织的系统,推行、实施、体系及其互动都是推动垃圾治理发展的动力:推行领航,实施实现,体系加力(亦是基础),互动优化,这4种动力效应在政府推动下高效发挥。“政府推动,推行领航,实施实现,体系加力(亦是基础),互动优化”是垃圾治理的动力机制或动力逻辑(规律)。
“推行”是法律、政策和规划的推行,而非人治意义下的“人”的推行,更不是单单的政府及其主管部门中公务员的推行。
实施是垃圾实施者的实施,这个实施者既包括传统意义下的垃圾处理者,也包括垃圾产生者,广义而言,垃圾分类投放也是垃圾处理作业之一,因此,垃圾产生者也是垃圾处理者。
体系就是垃圾治理体系,既要发挥各种处理方法、治理方法的作用,又要让各种处理方法、治理方法形成统一的处理体系和治理体系,从而发挥出“1+1>2”的叠加效应(这就是体系的动力)。
互动指推行、实施和体系之间的互动,当然,也包括内嵌的政府、垃圾产生者、处理者之间的互动。
垃圾治理的内在逻辑就是坚持群众路线,坚持自治、法治、德治及其融合,用好“政府推动,推行领航,实施实现,体系加力,互动优化”的动力逻辑,实现垃圾妥善处理和妥善治理。
3.现有垃圾治理体系的不足之处
(1)体制割裂和行政区划阻碍主体互动、跨域合作和产能协同处理;
(2)忽视源头需求侧管理,导致垃圾产生者(包括个人、企业)责任流失;
(3)垃圾处理定价和垃圾排放收费机制急需完善(也是阻碍产能协同处理的一大原因);
(4)加速深化垃圾治理尤其源头需求侧管理、收集、储存与运输的数字化、智能化、智慧化和精细化。
(朝阳市清扫保洁与垃圾收运监控指挥系统)
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垃圾治理研究垃圾治理世人物事关系,不仅包括2者和2者以上之间的关系,还包括垃圾治理人、物、事、世内部的各种关系,这些关系将垃圾治理引向多个维度发展,使得垃圾治理具有多维性,如人与物统一维度、个体与社会融合维度、供给与需求均衡维度和治理体系和谐维度等主要维度。
垃圾治理是根据垃圾治理人物设置垃圾治理事务以构建垃圾治理体系和治理垃圾的过程,垃圾治理世人物事的设计及其规划、计划等管理尤为重要。垃圾治理世人物事的设计流程由治理条件输入、治理事务设置和治理结果判断3部分组成。
垃圾治理要研究垃圾治理世人物事随时间、空间的变化规律,即垃圾治理运动学,也要研究驱使垃圾治理运动的动力,即垃圾治理动力学。动力是因,运动是果,垃圾治理要因势而变,适应时间、空间变化,因时而进,因地制宜。垃圾治理既要加强运动学研究,也要加强动力学研究。
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