李爽、章林伟：我国城镇污水价格机制初探与建议

科学制定城镇污水价格机制是推动我国污水行业可持续发展的重要保障。本文借鉴国际污水定价经验，剖析了我国城镇污水价格机制现状，指出我国城镇污水定价的原则为“部分成本核算”，污染者支付的费用未考虑污水收集环节，由此导致一系列问题；提出尽快推进全系统、全成本、全寿命的城镇污水价格机制建设等建议。

党的十九大报告提出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念；2018年6月，国务院发布了《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确提出要打好城市黑臭水体治理攻坚战，“尽快实现污水管网全覆盖、全收集、全处理”。

做好城镇污水收集和污水处理工作，加快补齐污水收集和处理设施短板，是改善水环境质量、推动绿色发展的重要环节。科学制定城镇污水价格机制是打好碧水保卫战、建立水污染治理长效机制的基础，也是推动我国污水行业可持续发展的重要保障。

01 我国城镇污水价格机制现状

2013年10月国务院公布了《城镇排水与污水处理条例》；2014年12月财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部以财税〔2014〕151号印发了《污水处理费征收使用管理办法》；2015年1月国家发展改革委、财政部和住房城乡建设部发布了《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（发改价格〔2015〕119号）。这一系列相关政策，奠定了当前我国城镇污水处理费收支两条线的基本格局。目前，我国污水处理费按照“污染者付费”原则，由排水单位和个人缴纳，自来水公司代征后全额上交财政，财政再通过政府购买服务的方式向污水处理企业支付污水处理服务费，对于收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营成本的，由地方人民政府给予补贴。

需要特别注意的是，政府向排水单位和个人征收的是“污水处理费”，纳入地方财政预算管理后，专项用于“城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置”；污水处理费的征收标准，按照覆盖“污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利”的原则确定。对于污水收集环节所发生的费用，无论是城镇排水设施的建设，还是城镇排水设施的运行维护，均未包含在污水处理费中，仅在《污水处理费征收使用管理办法》第二十三条中规定：“缴入国库的污水处理费与地方财政补贴资金统筹使用，通过政府购买服务方式，向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费。”

本质上看，我国污水定价的原则为 “部分成本核算”，污染者支付的费用只考虑了污水处理环节，未包括污水收集环节，如图1所示。这可能是因为当时国内大部分城镇排水设施维护运营单位是地方政府财政全额拨款的事业单位，并考虑到社会承受能力等因素。

02 国际污水定价原则

污水处理全过程即污水从最初产生到最后排放的整个处理和处置的全过程，包括污水收集和输送、污水处理及排放、污泥处理处置等各个环节，因此污水处理全成本也涵盖了污水处理全系统（污水收集管网、输送泵站、污水处理设施、污泥处理处置装置等）的建设、运营、维护、更新和大修，还包括融资（财务）成本、设施/设备折旧、税费等。依据污泥处理全成本的价格制定，应包括污水处理的全成本以及支付给运营单位的合理利润。

欧盟于2000年12月颁布了《欧盟水框架指令（2000/60/EC）》，提出在流域基础上开展水资源管理，倡导充分的成本回收原则，确保水价能够充分刺激使用者有效地利用水资源。针对污水处理的定价，欧盟在《水框架指令》中明确了污染者付费以及全成本回收原则：

污染者付费原则：造成水污染的人应该为此付费。

全成本回收原则：污染水的所有成本应由污染者以水费支付。该原则鼓励从长远着想，将所有污水成本包括在污水价格中，避免任何直接或间接的补贴形式。

这两个原则目前已基本被欧盟所有成员国采用，对欧洲水体生态的修复起到了重要的支撑作用。其他很多国家，如美国、澳大利亚、以色列等国也将谁污染谁付费的思想应用于实践，并逐步推进全成本回收的指导原则。污水定价实行全成本回收的原则，使得很多国家居民承担的污水费高于自来水费，充分体现了污水收集处理成本的真实性，也有利于促进水资源节约和再生利用。

以巴黎为例，居民所支付的3.42欧元/立方米水费中，自来水费占31.46%，污水费占48.36%，余下的20.18%支付给涉水公共机构。图2显示了2020年法国巴黎的综合水价构成情况，从巴黎居民所缴纳的水费来看，污水费比自来水费高出54%。

20世纪90年代以来，为了满足欧盟的饮用水水质、污水处理和环境标准的要求，法国综合水价从20世纪80年代末期开始大幅上涨，1991-1999年间水价年平均增长率达到5.3%（不计通货膨胀因素），而这期间的年平均通货膨胀率仅为1.5%。以巴黎为例，自2010年以来，自来水价格几乎不变，而污水价格累计上涨了60%以上。图3显示了2010-2020年巴黎水费账单构成的变化情况。

03 我国污水价格机制存在的问题

近年来，各地加大建设力度，污水处理工作取得了长足进步。根据中国水协《城镇排水统计年鉴》，截止到2017年底，我国共有城镇污水处理厂4205座，污水处理率已达到94.54%，但污水处理价格机制方面还需要进一步理顺。由于目前污水处理未实现全系统、全成本、全寿命的价格机制，导致了一系列问题。随着节约水资源、保护水生态环境要求的逐步提高，相关问题日益突出，影响了污水处理行业的良性发展。

1、污水价格不完整，导致行业系统性思维缺失、管理碎片化。

我国当前污水收集与处理的费价分割，缺乏系统性思维，由此直接导致了污水行业的管理碎片化，带来一系列不该发生的问题。如管道错接混接，坡度不对，甚至倒坡；清淤维护修复不及时，相互推诿，主体责任不清；污水偷排、超标排放无人管理等；导致污水处理厂进水有时清汤寡水、污染物浓度偏低，污水处理“花钱不讨好”；有时又出现工业废水超标纳管的现象，影响城镇污水处理厂的稳定运行，也制约了污水再生、污泥处理产物的资源化利用。

2、污水处理费以偏概全，污水收集费用没有明确来源，导致污水管网投入不足。

城市污水管网存在普遍的雨污混接、渗漏、错口、变形等结构性、功能性缺陷，而多数城市污水管网运行维护以传统的人工巡查、清淤维护为主，污水管网结构性损伤、渗漏、病害状况十分严重，污水管网效能低下，且大量外水进入管网系统，污水进厂COD浓度低于150mg/L的情况非常普遍（发达国家一般至少在350 mg/L以上，甚至达800mg/L之高）。但由于污水处理费未涵盖污水收集费用，不同城市的政府财政支持力度差距较大，大部分城市缺乏对污水的常态化资金支持，导致污水管网建设运营投入严重不足。

3、 “收支两条线”模式，使得地方政府与污水处理企业陷入两难困局

从各地污水处理费调整的情况来看，普遍存在调价周期较长、调价程序复杂的情况，污水处理费调整滞后成为常态。另一方面，随着国家环保要求的不断提升，污水提标改造导致的处理成本大幅提升，污泥处理处置成本也在显著增加；导致污水处理成本倒挂现象严重。由于污水处理费实行“收支两条线”模式，地方财政要承担征收的污水处理费与向污水厂和污水管网运维单位支付的服务费缺口，使得地方政府与污水企业陷入两难困局，一方面政府财政压力增大，另一方面企业积极性受到打击，影响污水行业的持续健康的良性发展。

04 对策建议

1、科学建立全系统、全成本、全寿命的城镇污水价格机制。从污水全系统角度考虑价格机制的建立，明确污水处理全成本概念。考虑各地经济发展水平差异和百姓心理承受能力，逐步将污水管网建设和运行费用纳入污水成本。同时，进一步明确“污染者付费”的内涵，改“城镇污水处理费”为“城镇污水收集处理费”，消除社会理解上的误会。征收的城镇污水收集处理费专项用于城镇污水收集和污水处理设施的建设、运行和资产重置等，促进城镇污水处理事业良性发展。

2、加强污水收集处理费标准制定的科学性和合理性。随着我国水污染防治工作的大力推进，污水收集和处理的成本都在发生持续的变化。定期开展污水收集处理全成本的调研工作，全面及时掌握成本信息，指导各地制定科学、合理的污水收集处理费标准，建立完善的与物价联动的调价机制，充分体现水资源的稀缺性和真实价值。

3、推进污水行业的厂网一体化进程，通过市场竞争机制促进行业发展。为破解体制障碍，提高设施运行效能，应考虑强化市场竞争机制，选择有能力、有责任、有担当的专业队伍，进行污水厂网一体化运维，充分提升污水收集和处理的全系统功能，充分发挥设施系统的效能。