十部委联合发文：推进水务环保领域公募REITs试点

2020年4月30日，中国证监会、国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（以下简称《通知》），正式启动基础设施领域的公募REITs试点工作。《通知》对基础设施REITs试点的意义进行了全面阐释，对具体工作进行了细致地部署。《通知》的发布是中国REITs市场建设的一个里程碑式的事件，其重要性可以比肩注册制试点对于A股市场改革的意义。

2021 年 1 月11日，发改委等十部委联合发布《关于推进污水资源化利用的指导意见》》(发改环资〔2021〕13 号)，明确提出，到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级；到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局。

《指导意见》在“（十六）完善财金政策”中提出，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金试点，公募REITs对水务环保行业具有重大积极的意义：一是优化报表结构，提升再融资能力；二是引入市场机制提高底层资产管理效率；三是增强资产流动性，提升企业再投资的能力。

1 公募REITs，水务先行

1.1 公募REITs，多方共赢

2020年4 月30 日，证监会与发改委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》。同时证监会还就《公开募集基础设施证券投资基金指引》向社会公开征求意见。

《通知》明确了基础设施 REITs 试点的基本原则、试点项目要求和试点工作安排，是落实国家投融资体制改革、降低企业杠杆率、保持基础设施补短板力度的具体举措，有望实现政府、企业、投资人的多方共赢。从地方政府的角度基建 REITs 的发行有望盘活存量资产，有效降低其杠杆率。对于 PPP 社会资本而言，基建 REITs 的发行有望提高资金周转效率，使其重归轻资产高周转模式。而对投资人而言，利率持续走低的背景下，优质基建 REITs 项目也具备较强吸引力。

在全国政协常委、国务院原副秘书长张勇看来，发展基础设施REITs既是推动做好“六保”工作，落实“六保”任务的重要抓手，也是完善储蓄、转化投资机制、推动投资高质量发展的长期举措，更是构建多层次资本市场体系的一次探索，具体来说有四个好处。

1）有利于加快补齐基础设施短板，通过REITs广泛筹集项目资金，增强政府和企业投资能力，拓宽社会资本投融资渠道，更好地聚焦重点领域。

2）有利于通过支持重点地区开展基础设施REITs试点，加快京津冀、雄安新区、长三角区域、粤港澳大湾区、长江经济带、海南自贸港等国家重点战略实施。

3）有利于防范化解金融风险，通过发展REITs这一权益性金融产品，提升股权融资比重，降低企业负债水平，增强再融资、抗风险能力。

4）有利于盘活存量资产，推动形成存量资产和增量投资的良性循环，为促进国内大循环发挥重要作用。

1.2 投资方向，三个转变

水务环保行业正在告别传统无差别无门槛时代，未来脱离常见主观印象的“升级”体系会是我们框架下的水务环保行业的发展主题。当前我国水务环保投资将面临三个方向的转变：

1）矛盾

日益恶化的环境和人民群众日益增长的环境需求间的矛盾、我国经济发展对新投资方向的迫切需求、以及水务环保的“投资+民生”双重属性，决定了水务环保投资的放量是我国当前形势下即将发生的必然趋势。水务环保产业发展投资规模大且迫切，水务环保的投资及民生双重属性符合国家当前的投资需求，决定其必将成为国家投资的重要方向。

2）升级

我国水务环保投资将面临三个方向的升级，即从点源向大环境升级，从大众化、无害化向超净化、资源化升级，从单一股东结构向混合股东结构升级。

3)聚集

投资向水务环保的聚集意味着资金聚集、而水务环保升级意味着资金的进一步细分聚集，因此，赛道符合资金聚集方向的对的公司将快速长大并兑现业绩。未来水务环保产业发展和水务环保分析的主要任务是成为及找到对的赛道和公司。

1.3 水务环保，最为受益

水务环保为本次基建 REITs 聚焦的七大领域之一，水电气热等市政工程、城镇污水垃圾处理、固废危废处理能够产生稳定现金流，有望成为最先落地的试点领域。考虑到《通知》要求试点 PPP 项目收入来源以使用者付费为主，当前使用者付费比例最高的污水处理子行业最为受益，其次是涉及到国补的垃圾发电，同时部分运行时间长、收益稳定的供热、危废等项目亦有成为基础资产的潜质。我们预计全国污水处理厂资产规模在 3500 亿左右，假设其中使用者付费占比在 70％，则对应可盘活的存量资产规模在 2500 亿左右。

与海外成熟市场相比，2020年出台的一系列政策并未提出专项税收优惠政策，导致各方对经营期重复征税的情形有所顾虑。我们认为，税务配套政策的出台是公募 REITs 工作开展的基石，而发行机制的完善则有助于打消资本市场的疑虑。

2 水务政策，若干点评

2.1 水务政策，进击之路

2020年5月8日，国家发展改革委环资司副司长赵鹏高主持召开污水资源化利用工作推进会，研究推进污水资源化利用指导意见和相关实施方案起草工作，推动构建污水资源化利用“1+N”政策框架体系。

2020年7月31日，，国家发改委、住房城乡建设部印发《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》，明确到2023年，县级及以上城市设施能力基本满足生活污水处理需求。

2021 年 1 月 11 日，经国务院同意，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部等九部门共同印发了《关于推进污水资源化利用的指导意见》(发改环资〔2021〕13 号)，对全面推进污水资源化利用进行了全面的部署与安排。

2.2 十三号文，若干点评

此次《关于推进污水资源化利用的指导意见》发布，文件超预期的地方较多， 总的来说，包括以下几点:

1）增四部委

与 2020 年 5 月 8 号发改委环资司网站上披露的污水资源化利用推进工作会相比，当时的六部委新增到了十部委，新增为工信部、财政部、自然资源部、 市场监管总局，所涉及的部委层面在拓宽，表明对政策所定义的属性在发生变化。

2）增加供水

文件反复提及了资源化的目的是要增加供水，解决天然水资源少的问题， 而不是简单为了改善水污染，虽然没有明确说要求提高到几类，但供水本身的要 求，多数是四类到三类上的水，尤其是三类以上的水，已进入饮用水范围。

3）涵盖区域

之前的预期是 2035 年达到某一个再生水目标，比如 40%以上，目前是 “2035 年形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局”，没有具体数字， 却应该是最大化数字。而按照第四点，第五点，第十一点资源型缺水区域，水质型缺水区域，高耗水工业，工业园区，高科技开发区等的划定几乎包含了我国 80% 以上的绝对多数区域。

4）市场定价

污水资源化的市场不再靠政策投入，而是“发挥市场配置作用”，“缺水 地区将市政再生水作为园区工业生产用水的重要来源”，“放开再生水政府定价， 由再生水供应企业和用户按照优质优价的原则自主协商定价。传统的污水投资来自于排污者付费，而再生水是使用者付费，方式的转变导致产业逻辑转变，也为 技术升级及估值溢价带来了前提。

当前，我国污水的主要处理标准是达到一级A标准，即实现地表水略低于五类的标准。对于环境来讲，历史的污水处理减少了人类生活和工业生产，所向环境排放的污染，但是一级A标准本身对经济社会具备的价值较小。所以我国当前主要的污水处理产业，主要是资金投入为主，没有产出，投入的资金，来自于政府和居民的付费。但如果在此基础上增加新的投资，并提高排放标准，排放水质达到四类或三类以上的水平，即达到供水的标准。污水就作为了商品或者资源，具备了价值。而目前的测算，这个价值甚至可以涵盖传统污水的所有处理成本，并有一定的盈利。将污水作为资源或者商品，而不是排放，同时解决了中国的水缺少和水污染问题，就是污水资源化。

3 十三号文，全面解读

3.1 导论部分

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：污水资源化利用是指污水经无害化处理达到特定水质标准，作为再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等

解读：当前我国污水的主要处理方式可以做到无害化，但 85%左右未达到可以再生的特定水质，以上的六种再生用途中，工业生产里的部分循环冷却水可以是四类水质，生产用水及高标准循环水很多需要达到三类甚至二类水质，市政杂用需要达到四类水质，居民生活非饮用水需要达到四类水，居民生活效仿新加坡作为饮用水需要达到三类以上水质、生态补水四类，农业灌溉五类，回灌地下水三类甚至二类，即不同再生替代的用途，对应不同水质要求。

以及从污水中提取其他资源和能源，对优化供水结构、增加水资 源供给、缓解供需矛盾和减少水污染、保障水生态安全具有重要意义

解读：反复强调了资源化的直接目的是为了解决供水，并增加水资源，而中国的目前国情，真正缺少的是水源用水，即三类以上用水，所谓开源节流也是尽量少用天然或者多产生可替代三 类以上水源的用水

目前，我国污水资源化利用尚处于起步阶段，发展不充分，利用水平不高，与建设美丽中国的需要还存在不小差距。为加快推进污水资源化利用，促进解决水资源短缺、水环境污染、水生态损害问题， 推动高质量发展、可持续发展，经国务院同意，现提出以下意见。

解读：我国的国情与日本、美国不同，这些国家当年水污染严重，但人均水资源并不缺乏，人均水资源缺乏且同时水环境污染严重的国情更多是类同于新加坡，想要在我国国情下完成美丽中国需求，类比于新加坡的newwater，我国的污水资源化是必不可少的参考路径。

3.2 总体要求

1）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，践行 绿水青山就是金山银山理念，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，按照党中央、国务院决策部署，在城镇、工业和农业农村等领域系统开展污水资源化利用，以缺水地区和水环境敏感区域为重点，以城镇生活污水资源化利用为突破口，以工业利用和生态补水为主要途径。

解读：重点区域，突破方法，主要途径三者表 达非常清晰，将污水作为水源初用于民用，需要宣传和教育，但用于工业和生态则可以完全放开，目前已有部分企业具备成熟案例)，做好顶层设计，加强统筹协调，完善政策措施，强化监督管理，开展试点示范，推动我国污水资源化利用实现高质量发展。

2）基本原则

节水优先、统筹推进。秉持“节水即治污”的理念，坚持节水优先，强化用水总量和强度双控。将污水资源化利用作为节水开源的重要内容，再生水纳入水资源统一配置，全面系统推进污水资源化利用工作。

解读：节水开源，呼应我们之前的点评，再次强调把污水作为资源。

因地制宜、分类施策。根据本地水资源禀赋、水环境承载力、发展需求和经济技术水平等因素分区分类开展污水资源化利用工作，实施差别化措施。科学确定目标任务，合理选择重点领域和利用途径，实行按需定供、按用定质、按质管控。

解读：呼应前文的六种用途，按照不同的用途定不同的出水品质。

政府引导、市场驱动。强化标准约束，严格监管考核，规范市场主体行为。完善价格机制，加大财政金融激励，引导社会资本投入，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

解读：既然是资源，就有了价值，也就有了市场来配置的可能，污水资源化后最大的 改变其实在于产业逻辑的改变，谈污水不再谈成本和投资，而要谈价值，也因此就有了谈技术的前提。

科技引领、试点示范。增强科技支撑，加强关键共性技术装备研发，推广普及先进适用技术工艺。开展试点示范，探索形成可复制、可推广的污水资源化利用模式。

解读：强调了关键装备、先进技术。

3）总体目标

到 2025 年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级;全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上;工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升;污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年，形成系统、安全、环保的污水资源化利用格局。

解读：之前的预期是2035年达到某一个目标，比如40%以上，目前是 2035年达到全部的系统化完成，没有具体数字，却应该是最大化数字，系统也指六个用途形成系统，安全应指三类以上的饮用水和工业生产用水，污水提标比例加大后不再简单外排所以环保是随之结果，经济不再简单指便宜，也指资源化后的价值利用。

3.3 着力推进重点领域污水资源化利用

4)加快推动城镇生活污水资源化利用

系统分析日益增长的生产、生活和生态用水需求，以现有污水处理厂为基础，合理布局再生水利用基础设施

解读：以需定产，在原有水厂基础上升级，非常类似新加坡模式。

丰水地区结合流域水生态环境质量改善需求，科学合理确定污水处理厂排放限值，以稳定达标排放为主，实施差别化分区提标改造和精准治污。缺水地区特别是水质型缺水地区，在确保污水稳定达标排放前提下，优先将达标排放水转化为可利用的水资源，就近回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用。资源型缺水地区实施以需定供、分质用水，合理安排污水处理厂网布局和建设，在推广再生水用于工业生产和市政杂用的同时，严格执行国家规定水质标准，通过逐补水的方式将再生水作为河湖湿地生态补水。具备条件的缺水地区可以采用分散式、小型化的处理回用设施，对市政管网未覆盖的住宅小区、学校、企事业单位的生活污水进行达标处理后实现就近回用。火电、石化、钢铁、有色、造纸、印染等高耗水行业项目具备使用再生水条件但未有效利用的，要严格控制新增取水许可

解读：我国的资源型缺水地区占我国人口的70%，如果再考虑水质型缺水地区，同时考虑高耗水工业，基本上绝大多数的原有一级a 及以下排放的污水厂均要升级，而这个比例占全国既有污水处理厂的80%。

5)积极推动工业废水资源化利用

开展企业用水审计、水效对标和节水改造，推进企业内部工业用水循环利用，提高重复利用率。推进园区内企业间用水系统集成优化，实现串联用水、分质用水、一水多用和梯级利用。

解读：对于工业园区提高要求。

完善工业企业、园区污水处理设施建设，提高运营管理水平，确保工业废水达标排放。开展工业废水再生利用水质监测评价和用水管理，推动地方和重点用水企业搭建工业废水循环利用智慧管理平台。

解读：更高层级的智慧水务。

6)稳妥推进农业农村污水资源化利用

积极探索符合农村实际、低成本的农村生活污水治理技术和模式。根据区域位置、人口聚集度选用分户处理、村组处理和纳入城镇污水管网等收集处理方式，推广工程和生态相结合的模块化工艺技术，推动农村生活污水就近就地资源化利用。推广种养结合、以用促治方式，采用经济适用的肥料化、能源化处理工艺技术促进畜禽粪污资源化利用，鼓励渔业养殖尾水循环利用。