中国碳市场的目标遵循、根本属性与实现逻辑

摘要：碳市场建立起了减排时间、减排地方、减排方式和减排主体的四维灵活机制,越来越受到经济学家和政策制定者的欢迎。全球外部性、跨代外部性和气候风险不确定性,使得气候变化的成本与收益可能发生在不同的时间、不同的区域或者不同的微观主体,也使得碳市场建设面临严峻的挑战。作为由政策或者法律创造的市场,碳市场的核心功能是价格发现,因此需要遵从政府和市场"双失灵"干预、政府主导地位、有效成本约束和动态有效性等核心目标,全面审视其需求和供给属性以及价格调控机制。同时,碳市场建设也应该在实现其底层的功能的基础上,充分发挥其在产业结构调整和生态补偿、生态扶贫等方面的外延功能。

01引 言

碳市场可以突破时间和空间限制，使碳减排发生在边际成本最低的主体，以较低代价实现排放控制目标，也充分体现“谁排放谁买单、谁减排谁受益”的环境治理基本原则。一种资源只有当它具有稀缺性时，才具有交换价值，才能成为经济资源。碳交易就是根据稀缺的温室气体排放空间，设定排放总量目标，确立排放权的稀缺性，通过公平可靠的交易平台，实现排放权的资本化，发挥市场在温室气体减排中的决定性作用。理论上而言，借助碳市场，控排企业可以把配额的买和卖结合起来，或者可以把采用清洁技术可以降低产量结合起来，灵活地选择成本最有效的策略组合。同时，碳市场又可以刺激技术创新和培育新的经济增长点。因此，与一般商品和服务市场自发形成不同，碳市场是一种人为创造的市场，并通过价格信号影响资源的流向和配置效率。

截止2019年12月，世界上有27个不同级别的司法管辖区正在运行碳市场，这些拥有碳市场的司法管辖区占全球GDP的37%，所覆盖的排放占到全球碳排放总量的8%。在已经提交的国家自主贡献目标(NDCs)中，考虑采用碳定价手段控制温室气体排放的比例已经达到了58%。发展中国家基础设施薄弱，社会治理能力较差，缺乏适应和减缓气候变化的资金和技术，更容易受到气候变化的影响。碳市场可以通过价格信号，激励低碳技术研发和投资，在一定程度上缓解资金和技术短缺，并使得技术和资金更有效率地匹配，以较低成本实现低碳转型发展，从而避免被锁定在不可持续的高碳发展路径上。因此，对发展中国家而言，如果能够设计得当，碳市场能够成为环境、经济和社会目标兼顾的温室气体减排工具。

由于中国的发展中国家属性，以及不同试点地区碳市场多样化的经济、社会和产业特点，使得中国国家碳市场建设能够为其他发展中国家提供经验借鉴，因此中国的碳市场建设不只是中国的事情，也承担着为全球碳市场建设，特别是发展中国家碳市场建设提供“中国方案”的使命。中国特色社会主义生态文明思想立足于中国环境问题的特殊背景，系统分析了环境保护与经济发展的关系，提出了新的环境治理范式，深刻回答了“为什么建设生态文明”“建设什么样的生态文明”“怎样建设生态文明”等重大理论和实践问题，是中国碳市场建设的基本指导思想。

02经济学视域中的气候变化复杂性

由于温室气体的全球均等化和长时间存活等特性，使得气候变化问题无论是在空间上，还是在时间上都对现有的环境经济学理论提出严重挑战。近年来，气候变化之所以成为全球治理的核心议题，除了其影响的全球性之外，还与其影响的复杂性和不确定性有巨大关系。碳市场作为控制温室气体排放，减缓气候变化的主要政策工具，需要在科学认识的基础上，从经济学视角分析气候变化的复杂性。具体而言，有以下三个方面的具体表现：

1.气候变化的全球外部性。

气候变化的治理成本和治理收益只能在全球范围实现内在化，而无法在特定的地理区域内实行，因此搭便车问题极为普遍。每个国家都期望其他国家减排，自己继续持续高碳发展路径。但是，气候变化的全球外部性意味着没有任何国家可以独立应对，也没有任何国家可以独善其身。传统经济学解决一般外部性问题的很多措施都是基于国家层面，即假定中央政府的存在。但国际上并不存在超国家主权的世界政府，一般适用于微观主体的外部性的治理手段运用到全球层面时，就会在空间层面上出现政府和市场的双重失灵。

2.气候变化的跨代外部性。

人类活动排放的温室气体在大气中不断累计，导致气候变化问题越来越严峻。气候变化的这种独特性也就意味着前代人的活动损害了后代人的福利。在相关的气候经济模型中，贴现率成为争论的核心。斯特恩认为，从代际公平的角度来看，目前的贴现率太低。但是斯特恩的观点也面临很多挑战，最为著名的就是诺德豪斯等人的观点，他们认为，出于对当代利益的关注，减排不应是一个紧急行动，最优的全球减排路径是逐步趋近，采取的一般原则应该是贴现率和市场回报率相一致，这就是著名的“气候政策斜坡”理论。

气候变化不仅对当代人而言属于公共物品，对于未来一代而言也属于公共物品，因此是空间和时间双重意义上的公共物品。对于这一类公共品，简单的界定产权并不能保证消除代际的外部性。因为所谓界定产权，是在产权主体存在的前提下进行的，产权在代际之间进行界定是不可能实现的。代际公共品的产权只能界定给当代人，即使界定给了后代人，那也必须由当代人来实施监督和代理，所以还是当代人拥有了事实上的产权。因此，在时间上而言，气候变化问题的代际负外部性也存在市场与政府的双重失灵。

3.气候变化风险的不确定性。

气候变化风险属于经济学视野中的不确定性问题，因为既无法知道可能出现的结果，也无法知道每种结果出现的概率。气候变化的风险与温度之间并不是简单的线性关系，而是存在气候“翻转点”，超过一定的气候阈值，气候变化带来的危害可能是“翻转点”之前的数倍。气候变化风险的不确定性还涉及很多方面，包括：政策的有效性、减排成本和技术演化等。这种不稳定性和复杂性就使得解决气候变化问题的政策有效性面临巨大挑战，也成为气候变化政策构建、实施和分析的主要的主题。气候变化风险的不确定性还表现在气候变化的影响并非平均分布，而且不同国家或者地区，不同收入群体对气候变化的适应能力也不同，某些地区或者群体适应气候变化的能力非常脆弱。

全球外部性、跨代外部性和不确定性，使得气候变化的成本与收益可能发生在不同的时间、不同的区域或不同的微观主体，有的甚至跨越几百年，一般环境问题采用的成本收益分析方法面临着基本失效的困境。也正是这些问题的存在使得各国参与全球气候治理的愿景存在很大的差异，各微观主体参与碳市场的意愿也存在较大差异。

03碳市场建设的目标遵循

碳市场目标是实现“谁排放，谁付费；谁减排，谁受益”环境治理基本原则，其中最为核心的功能是碳定价，即提供价格信号。在理想的碳市场情形下，碳价格反映了控排企业的边际减排成本。一般商品市场政府仅承担守夜人的角色，只需维护好市场秩序即可。但在碳市场上，政府既是需求的创造者，也是供给的创造者，在市场中处于主导地位。加上气候变化问题本身的特殊性，就使得碳市场建设的目标遵循与一般商品市场差异较大。在图1中，我们在碳市场的分析框架下，呈现了这四大目标遵循之间的相互关系。

图1 碳市场鄂分析框架和目标遵循

（一）避免“双失灵”

正如解决公地悲剧一样的思路，把温室气体排放空间进行确权，可以有效解决搭便车者问题，从而解决市场失灵，这也正是各国碳市场致力于解决的问题。但是，没有一个全球意义上的行动一致政府可以代表人类利益进行排放空间的确权和分配，导致空间意义上的政府失灵和市场失灵。目前的碳市场并未实现对全球主要排放源的全覆盖，实施碳定价的仍然是少数国家，使得碳市场无法避免由此而带来的碳泄漏问题，气候变化的全球外部性问题并未得到有效解决。同时气候变化问题的百年时间尺度，使得政府需要在长时间尺度上做出最优决策，决定排放权的跨代际分配，但现实是当代政府往往需要更加关注当代人的利益，从而导致时间意义上的政府失灵和市场失灵。所以在气候变化问题上，传统的经济学市场失灵政府解决，政府失灵市场解决的解决思路已经完全不适用。气候变化风险的不确定性可以进一步分为结果的不确定性、概率的不确定性和对象的不确定性。气候变化风险发生的结果目前仅能通过系统模型进行模拟，无法进行准确评估。尽管，气候变化是大概率事件，但气候变化风险发生的概率具有不确定性。气候变化并非均等地影响所有国家和地区或者微观个体，存在着对象的不确定性。气候变化的全球外部性、跨代外部性和风险不确定性使得微观个体对碳排放权的支付意愿接近于零，也很难形成对碳排放权的自发需求。

（二) 凸显政府的主导地位

由于政府和市场在空间和时间上双重失灵，导致碳市场需要通过法律或者政策来确定碳排放权的稀缺性，从而刺激微观个体对碳排放权的需求，因此政府处于碳市场建设的主导地位。更进一步而言，政府设定的减排目标决定了碳排放权的供给总量，也决定了控排企业对碳排放权的需求量及其免费配额的比例。在免费配额存在的情况下，政府的决策在供给和需求两端影响了企业的决策。因此，在市场机制设计合理的前提下，碳价格的高低在很大程度上反映了政府的减排意愿。政府在确定减排目标时就需要考虑国家自主贡献目标（INDC）、经济发展水平和资源禀赋等客观约束，进而对碳排放权的供给总量产生影响。尽管如此，由于没有超级政府的存在，目前而言空间上和时间上的“双失灵”仍然无法得到有效的解决，使得各国在设计碳市场时，必须考虑碳交易对本国产业竞争力的影响，以及由此引发的碳泄漏对全球气候治理的影响。

( 三) 实现成本的有效约束

碳市场的存在给超排企业施加了成本约束，但是目前全球碳市场普遍采用免费模式发放配额，加上碳价格的低廉，可能导致企业实际面临的有效成本约束过低，从而无法提供足够的激励进行低碳技术研发和投资。另一方面，如果企业所在碳市场的MRV体系不健全、不公平和不透明，可能会导致企业谎报减排量，从而使得碳价格无法反应真实的减排成本，也无法形成有效的成本约束。更为重要的是政府承诺的减排目标会影响企业履约的真实成本，碳价格政策不应该仅仅把价格作为主要目标变量，也应该把企业实际面临的有效成本约束作为重要目标变量。成本有效约束是碳市场实现其环境效应、经济效应和社会效应的基本保障和必要条件。

( 四) 实行配额动态调整

碳排放配额的需求和供给与低碳技术的可得性和成本有很大的关系，如果低碳技术可得性高，且成本低，就会激励企业进行大量减排技术投资。目前主流的碳捕集与封存( CCS) 、核聚变和氢能等技术路径的发展前景，都会在很大程度上影响企业对碳排放配额的需求。此外，碳排放配额的需求也与贸易模式有直接的关系，一些高碳的最终产品和中间产品贸易模式和数量，会显著影响企业的减排量和减排成本，从而影响碳配额的供给和需求。但是低碳技术和贸易模式是随时间显著变化的，因此碳市场也必须进行动态调整，才能够保持碳市场价格信号的有效性和成本约束有效性，从而更好地发挥碳市场的功能。

04碳市场的四维机制

资源的稀缺性既由制度安排导致，也由资源本身的有限性导致，或者两者皆有。温室气体排放容量空间的有限性是碳排放权交易的必要条件，但是并非充分条件，需要通过法律和制度安排，把温室气体排放空间进行二次赋权，达到产权交易的基本要求，让碳排放权具有使用、转让、分割、收益等基本权利，才能满足碳排放权交易顺利进行的充分必要条件。因此，碳排放权的本质是对环境容量的限量使用权。碳市场是进行碳排放权交易的制度安排，本质上是一种用于控制温室气体排放的政策工具，它可以突破时间、地域和主体的限制，实现“谁污染谁付费，谁减排谁受益”的基本原则。

(一)碳排放权需求具有政府强制性

碳排放权的需求和普通商品的需求至少存在三个方面的显著差异。第一，碳排放权的需求并非来自微观个体的自发需求，而是来自政策强制需求。几乎所有微观个体都在不同程度地排放着温室气体，但由于全球外部性和跨代外部性的存在，微观个体选择搭便车的可能性趋近于无穷大，因为每个人都不想为自己和别人的负外部性行为买单，当代人也不想为下代人的福利买单。因此，碳排放权需求是政府通过行政强制手段创造出来的，而普通商品的需求是由于该商品能够带来某种效用而产生的。第二，气候变化对微观个体福利的影响往往是间接的和非特定的。气候变化和每个人息息相关，影响每个人的福利。但气候变化对微观个体福利的影响，是通过温室气体浓度上升———气温升高———气候变化———气候灾害这样的渠道传导而来的。因此，微观个体的主观感受并不像一般污染物那样直接。另外，气候变化带来的危害往往是普遍性的而非特定性的，这也是阻碍形成个体需求的重要原因。第三，气候变化风险的不确定性较高。在一般商品市场，需求是非常确定的，而气候变化的危害仍然面临诸多不确定性。这种不确定性并非意味着不会影响微观个体的福利，而是目前的科学知识无法准确预测危害发生的临界条件、危害发生的具体渠道、危害的作用机制和危害的严重程度。碳市场的存在就是要通过政策或者法律体系，体现环境治理“谁污染谁付费”的原则，所以企业的排放需求必然会带来对碳排放权的需求，这是碳排放权需求的基础来源。

(二)碳排放权供给是政府与企业共同作用的结果

碳排放权的供给分为一级市场供给和二级市供给。一级市场供给的主体是政府，是政府将配额总量分配给具体企业的过程，可能是免费或者有偿拍卖。市场上的总供给，即在一级市场上，配额总量主要是由政府决定的。如果总量目标较大，那么供给的碳排放权就越多;如果总量目标较小，那么供给的碳排放权就越少。所以，一级市场的供给更多地体现了碳排放权的稀缺性和环境规制的严格性。二级市场供给的主体是控排企业。企业通过自身减排，节省排放权的使用，从而可以在市场上进行出售，获得额外的减排收益。企业的减排需要资金、技术和人员支撑，因此是有成本的，是受客观现实条件约束的，并非仅仅通过政策创造而来。二级市场上的碳排放权供给才真正体现了“谁减排谁受益”的原则，也才是严格意义上的碳排放权交易市场。碳市场的供给是需求创造出来的，需求来自强制的政策，政策来自对气候变化的客观现实的科学认识。碳排放权的供给和普通商品的供给最大区别在于:第一，一级市场上的碳排放权的供给是政府通过法律、行政手段创造出来的，二级市场上的供给主要是企业的减排行为获得的，而普通商品的供给全部是厂商投入生产要素生产出来的。第二，碳排放权作为一种无形虚拟的商品，其成本主要由减排成本构成，所以减排技术的可得性和成本是影响碳排放权供给的主要因素之一。