土壤污染责任人认定办法解读

近日，生态环境部与自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》（以下简称两个《办法》）。

两个《办法》的发布是执行《土壤污染防治法》规定，在土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，认定责任人，确保下一步土壤污染的风险管控和修复责任实现的具体操作规范。

两个《办法》的出台，是深入贯彻习近平生态文明思想，落实习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上的重要讲话中关于“…强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住的安心”要求的制度创新和探索，为依法推动土壤污染防治工作，打好净土保卫战提供了一项重要的制度保障。

两个《办法》出台的背景和目的

长期以来，我国生态环境保护法律体系中，土壤保护一直“缺席”专项立法工作，对土壤污染责任追究也一直存在责任不明晰，标准不规范，措施不具体、监管依据不足等短板，制约了土壤污染的防治和公众健康的保护，不符合推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展的要求。

2018年8月31日，国家主席习近平签署第8号主席令，颁布《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起正式施行。法律的出台为土壤污染责任的承担，明确了制度依据。

《土壤污染防治法》第四十八条明确规定，“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。”通过由行政主管部门对土壤污染责任人的认定，为土壤污染责任人依法承担土壤污染风险管控和修复义务奠定基础。同时，法律也明确要求国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法。

从实践的角度来看，责任人的认定工作集中了法律适用和技术分析活动，对行政主管部门提出了更高的执法要求。制定专门的认定规范，明确认定主体、责任人范围、认定的程序和要求等规则确有必要。为指导地方执法部门开展土壤污染责任人认定工作，生态环境部积极履行职责，会同自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局周密筹划，深入研究论证，广泛征求意见，制定了明确的责任人认定规范，为地方执法提供了明确的依据和标准。

两个《办法》制定的主要困难和挑战

土壤污染法律责任涉及污染责任人、土地使用权人、周边群众等多方的切身利益，因此，责任人的认定将会成为土壤污染防治法工作中的一个焦点，主要存在以下几方面的困难和挑战：

一是土壤污染具有累积性、隐蔽性和滞后性的特点，如何用新办法解决过去的老问题，面临巨大挑战。

《土壤污染防治法》生效后的土壤污染问题大多是长期累积形成的，而过去缺失专门的法律规定，责任不明晰、措施不具体、监管执法不足，因此，新的法律对于历史“旧账”如何算，是一个棘手的问题。如果对大量历史遗留土壤污染责任不予认定，那与立法目的背道而驰，也枉顾了人民群众的环境权益；如果“翻旧账”，相关法律依据如何确定，污染责任人又承担何种责任？

二是土壤污染责任涉及高昂的费用，可能给当事人带来巨大的经济负担，也可能增加执法过程中的困难和寻租风险。

根据《土壤污染防治法》第四十五条的规定，一旦被认定为责任人，则需要承担土壤污染风险管控和修复义务，这对当事人而言，直接影响其切身利益。另一方面，对于负有责任人认定职责的行政机关而言，同样由于涉及巨大的利益，在责任人认定过程中，也面临如何公正执法、科学执法、定分止争的难题，同时，还不可避免会面临寻租风险。

三是大量土壤污染事件的污染来源多，污染周期长，污染成因复杂，责任人认定和责任分配难度大。

首先，对于未知来源、多个潜在来源等复杂情形，如何综合运用多种技术手段，科学查找污染责任人，结合因果关系判定规则，认定责任人比较困难；另外，出现多个不同时间或不同空间的当事人的情况时，如何区分多个责任人的责任份额，技术复杂。

两个《办法》涉及的重点问题

一是土壤污染责任的“旧账”认定。《土壤污染防治法》出台前，虽然没有专门的土壤环境保护或污染防治的专项法律，但是作为生态环境的要素之一，《环境保护法》和相关土地管理类法律中均有土壤保护和污染防治的要求，也都明确了“污染担责”的原则。另外，从权威部门的解读来看，土壤污染是一种状态，只要污染状态存在，不论污染的形成是否是违法排污造成的，土壤污染责任人均承担相关义务。这也体现了立法的价值取向和初衷。因此，两个《办法》对造成土壤污染的历史“旧账”，也需要依法认定责任。

二是责任人应承担的义务和责任。依据《土壤污染防治法》规定，土壤污染责任人应当依据土壤污染风险评估报告的要求，结合土地的规划用途，采取风险管控措施或实施修复。该法律规定更多体现的是强调管理目标和执行效率的行政管理要求，与强调全面保护的生态环境损害赔偿或公益诉讼的修复责任不同。因此，土壤修复的行政责任和生态环境损害赔偿责任还需要进行紧密的工作衔接，达到全面保护土壤生态环境的目标。开展土壤污染责任人认定的部门可以将案件线索和相关证明材料告知开展生态环境损害索赔的部门，由生态环境损害索赔部门就土壤污染应承担的恢复生态环境服务功能、赔偿期间损失等开展赔偿工作。

三是土壤污染责任人认定的启动。两个《办法》对于提起认定的规定有所不同。建设用地的认定办法规定，土壤污染风险评估后，需要采取风险管控措施或者实施修复的，建设用地使用权人和可能造成土壤污染的责任人可以提出认定申请。同时，在没有人提出申请的情况下，行政机关可以根据实际，依职权主动开展认定。

对于农用地土壤污染责任人认定，考虑到农用地污染状况调查、风险评估、分类管理等工作都由政府部门主导，因此，依职权启动是比较可行的方式。另外，在农用地发生土壤污染的情况下，对农民反映强烈的突出问题，应当有重点地开展认定工作。

四是依靠专业机构开展土壤污染责任人调查。由于土壤污染责任人认定涉及到污染源识别、污染责任人调查、因果关系判定、多个责任人的贡献度分析等多个技术环节，涉及到土壤、水文地质、化工、统计、法律等不同专业领域，两个《办法》规定行政机关可以指定或者委托调查机构启动调查工作，并明确了调查机构的要求，即应当具备土壤污染责任人认定所需要的专业技术能力。

由于土壤污染责任人调查认定与环境损害鉴定评估中的因果关系判定在工作内容和方法上具有高度一致性，且生态环境损害鉴定评估推荐机构作为环境损害鉴定评估的主力军，在实践中积累了丰富的经验，因此，建设用地的责任人认定办法提出“鼓励生态环境损害鉴定评估推荐机构作为调查机构”，确保土壤污染责任人调查的科学性、精准性和规范性。

五是多个责任人的责任分担。涉及多个土壤污染责任人的，两个《办法》充分考虑到了责任份额区分的难度，参考了有关国家的经验办法，分别设计了根据各责任人的污染程度确定责任份额，鼓励多个当事人协商确定责任份额，或者在无法确定贡献度、协商不成的情况下平均分担责任等方式来解决责任分担的问题。

六是减少认定纠纷的制度设计。责任人的认定涉及当事人的切身利益，为了确保公平、公正和科学的开展认定工作，减少责任纠纷，两个《办法》分别根据各自情况，设计了要求相关单位或个人在取得土地使用权之前了解土壤污染状况，涉及土壤污染的责任人协助土地使用权人开展污染状况调查，鼓励当事人达成责任分担协议，鼓励和支持当事人自愿实施风险管控和修复，确保当事人陈述申辩权利等制度，尽可能减少争议。

两个《办法》的出台，是执行《土壤污染防治法》规定，开展土壤污染精细化执法的操作指南，对推动土壤污染风险管控和修复，改善土壤生态环境具有重要的意义，也是全面落实习近平总书记“让老百姓吃得放心、住的安心”要求的一项具体举措。同时，土壤污染责任人认定在我国还是新鲜事物，责任人认定规则的合理性和可操作性还需要在实践中进一步探索和检验。

延伸阅读：

关于印发《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》的通知

关于印发《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》的通知