垃圾治理的政府与社会分工

政府和公众应如同人的双眼，做最好的彼此，光明互映，影像成辉，朝着同一个方向，和谐与共。现代社会是个高度自我、利益高度分化的社会，也是个呼唤社会自治、政府与社会良性互动的社会，——这是垃圾妥善治理的基础，也是垃圾治理的愿景。为达至社会自治、政府与社会良性互动，首先要明确政府与社会的分工协作关系。

1.政府与社会相关方之间的关系

政府与社会及社会各利益相关方两两相关，如下图所示。

商品生产者向垃圾产生者转移并回收产品废弃物，向垃圾处理者排放产业垃圾并购买再生资源，向政府索要节能减排政策并监督政府行政。

垃圾产生者向垃圾处理者排放垃圾并购买垃圾处理服务和再生资源，向商品生产者反馈产品相关信息，向政府索要垃圾排放权并监督政府行政。

垃圾处理者向商品生产者和垃圾产生者提供垃圾处理产品，包括物质资源、能量资源、环境容量、宣传教育等实物性和服务性产品，向政府索要垃圾处理权和处理政策并监督政府行政。

政府制定相关法制、政策、规划和方案，鼓励社会各利益相关方积极参与，并与社会各方结成垃圾治理伙伴关系，采购与分配垃圾处理的服务性产品，引导、指导、监督垃圾治理秩序，保障垃圾产生者的排放权和垃圾处理者的处理权，确保垃圾治理的有序、和谐、高效和公平。

垃圾治理的相关方身份交集、两两关系紧密，其分工与作用的界限具有一定的模糊性，需要各方协作协同，尤其在垃圾治理服务的供给（生产）、享受（消费）与采购、分配相分离时（如目前的生活垃圾治理服务），更需要相关方协商协调与通力合作，——这是垃圾治理的一大特征。

2.垃圾治理（处理）的组织形式

依据政府、社会、市场之间的关系，垃圾治理（处理）的组织形式可分为市场型、市场导向型和政府购买与分配服务型3种，如下图所示。

市场型垃圾治理（a）完全由市场配置资源，垃圾产生者与处理者直接进行市场交易，政府只需做好行业管理、监督和服务。高市场附加值垃圾的处理宜采用市场型组织形式。

政府购买与分配服务型垃圾治理（c）是一种政府强管制的组织形式。垃圾处理者与垃圾产生者不直接交易，彼此分离，只通过政府发生间接关系。政府向垃圾处理者购买垃圾处理服务产品，再将其分配给垃圾产生者；政府向垃圾处理者支付垃圾处理费，并向垃圾产生者收缴垃圾排放费。公益性强且市场化能力弱的垃圾处理，如生活垃圾填埋处置，可采用政府购买与分配服务型组织形式。这种组织形式易出现政府失灵与市场失灵，应尽量少用。

大部分低市场附加值垃圾的处理宜采用市场导向型或政府引导型的组织形式（b）。垃圾产生者与处理者遵循市场导向，直接交易；垃圾产生者直接向处理者支付垃圾处理费；政府在尊重市场规律的前提下对垃圾治理活动加以引导和通过经济手段间接管制，如视具体情况给予垃圾处理者或产生者适度补贴。

市场导向型（b）和政府购买与分配服务型的最大区别在于政府的位置。在市场导向型里，政府“靠边站”，只起到引导与规范作用，让垃圾产生者与处理者面对面，市场起着主导作用，即使政府管制也必须尊重市场规律。在政府购买与分配服务型里，政府占据“中间枢纽”位置，拆散垃圾产生者与处理者，分别掌控产生者与处理者的活动。

垃圾治理的一项艰巨任务就是让政府正位，将政府购买与分配服务型改造成市场导向型和市场型，由政府大包大揽改变为政府引导。市场能有效解决的坚决采用市场型，市场不能独立解决的采用市场导向型，只有市场失效的才采用政府购买与分配服务型。

垃圾治理的组织形式是政府与社会之间的运行关系，主体是政府与社会（由垃圾产生者和垃圾处理者组成），市场是联系工具或治理工具。市场抓住了人类追求“利益”的天性，成为推动社会经济发展的一大工具，被冠以“看不见的手”称号，政府与社会必须善用“市场”这一工具。

3.政府与社会分工

（1）分工原则

首先，根据权属管理原则，“谁拥有，谁管理，谁负责”，确认管理责任主体。对于已排放的垃圾，已成为“公共资源”，政府是其管理的责任主体，负有妥善处理的责任。垃圾一经排放便成为公共资源，政府就有责任为其找到消纳出路。

对于未排放的垃圾，属于排放者的私人物品，垃圾产生者是其管理的责任主体，应遵守“产生者负责”原则、“受益者补偿”原则和“生产者责任延伸制度”，负有按社会约定并经政府颁布的规定进行源头减量、分类储存、回收、排放与付费的责任，包括商品生产者负有落实生产者责任延伸制度、减小资源消耗和垃圾产量、回收利用产品废弃物的责任。

其次，根据产权、权属、公益性、市场化指数、收益潜力等众多因素，确认政府与社会，及社会各相关方在垃圾治理的具体项目的分工与责任。

（2）具体分工

依据上述分工原则，可给出政府与社会在垃圾治理项目的分工及其主要职责，见下分工表。组织者承担项目管理责任，参与者承担作业管理责任及项目管理连带责任。

表政府与社会在垃圾治理项目的分工表

政府主要承担垃圾处理产业支撑体系、排放权/处理权交易体系、服务型产品分配和应急管理等项目的管理责任。这些项目政策性强、惠及面广、对产业化和产业发展影响深远、产权难界定、公益性强而市场化指数低，需要政府统筹协调，调用公共资源，发挥政府的宏观调节或调控作用，以引导、指导、监督、维持垃圾治理秩序。对于一些公益性较强的垃圾处理环节，如有害垃圾的收运与处理、应急性填埋场等，政府应起到主导作用，甚至以伙伴身份，直接与社会一起参与这些处理环节的作业。

需要指出的是，政府是这些项目的组织者、管理者，但不一定是（唯一的）作业者和作业管理者。政府可通过购买服务方式，将社会能承接的具体业务委托给社会，让社会承担作业主体，如将技术监督监测、技术服务、宣传教育、垃圾处理作业等任务委托给社会。此时，政府即使不直接参与作业，依然是服务供给的责任者，其提供公共服务的责任并不因委托社会生产而有任何减少，政府始终是最后的责任主体。

社会是垃圾治理的主要作业主体（实施者）和作业管理主体，承担源头需求侧管理、垃圾收集、储存、运输、再生资源回收利用、生物转换、热转换和填埋处置等处理作业及其组织管理，并参与监督监测、技术服务、宣传教育服务和法制体系建设。

企业是垃圾处理的基本单位，垃圾处理要按企业模式组织与运作（企业化），有用垃圾回收利用如此，无用垃圾填埋作业如此，排放权/处理权交易中心如此，即使源头分散作业也最好以虚拟处理厂的组织形式进行企业化管理。

社区组织作为社区利益的代表者，在垃圾治理中起着关键作用。任何环节社区组织都是参与者，在源头需求侧管理环节，只有能够体现民意的社区组织才能发动与组织公众投入到源头作业中来，积极开展源头减量与排放控制活动；即使在具有一定利润的中处理环节，因社区组织掌握垃圾来源，不仅可以采取入股方式加入垃圾处理企业，甚至还可以独立建设与营运垃圾处理设施。

社区组织应发挥政府、社区和企业财团三者间的纽带作用，在垃圾处理产业中扮演好组织者角色；如果扮演得好，实现垃圾治理的社区自治，政府将只需要面对社区组织，无需面对众多企业、家庭和个人，有利于理顺管理关系，提高政府行为的效率，这是构建垃圾处理产业体系的追求目标之一。

值得强调的是，垃圾排放费是垃圾产生者缴纳的旨在维持垃圾收集、储存、运输、物质利用、能量利用和填埋处置等活动的费用，其收支管理涉及到垃圾处理者，之所以列为源头需求侧的职能，是因为垃圾处理者也是垃圾产生者（分工表中把垃圾处理者列进源头需求侧也是基于这点）。

4.集体选择

无论垃圾治理行业如何明确政府与社会的分工协作关系，也无论法制如何清晰地给出公权力授权和私利的禁止清单，总会有一些公众参与、政府决策的灰色地带需要具体处理，此时，有必要强调“集体选择”原则。

“集体选择”既是活动过程，也是活动结果。作为活动过程，集体选择是指将个人诉求交付所在的集体，由集体依据一定的规则（一致同意、多数同意或否决，等），按程序予以协商并作出选择的过程；作为活动结果是指集体最后给出的决议。

公众参与须以集体选择形式对关乎自身利益的公共事务形成集体选择，再通过所在集体向政府表达并监督集体选择的落实，不得以私利绑架集体选择。

政府要尊重社会的集体选择，以集体选择形式做出满足大多数公众利益的决策，实现公众利益，同时照顾少数人利益；

任何以个人意志取代集体选择的后果必然会导致政府、社会或集体采取断然措施，实施保障大多数公众利益的决策决定。

当且仅当公众参与形成集体选择和政府既集体决策又尊重社会的集体选择，而且，集体选择成为垃圾治理的保障基础时，政府决策和公众参与才能转化成利益一致、决策正确和执行高效的社会行动，这就是政府与公众的良性互动。

垃圾治理需要政府引导，广泛吸收各利益相关方参与，强化政府与社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性，需要政府与社会共治，共同维护与完善垃圾治理的市场机制，成为市场这张“脸”上的两只眼睛。重点有三：一是要求社会自我管理、自主自治，二是要求政府与社会成为伙伴关系，三是要求法治化。只有社会具有强烈的社会意识，只有政府与社会共治，只有法治化，垃圾治理才有保障。