基础设施投融资模式圈里的生态链

改革开放四十年来，我国的城镇化建设与市场化机制建设均取得了巨大成就。当下即使受到新冠疫情影响，我国基础设施领域每年也有着十万亿级的增量建设规模，长期以来巨大的投资建设需求与落地实践经验，在我国基础设施投融资领域形成了较为清晰的投融资模式生态链圈层。

生态链圈层里，顶层看中层，各种不确定、各种风险；中层看底层，各种禁止、各种踩雷；底层向上看，感慨“日子太难了”。

一、生态链顶层：投融资“标准”模式

目前，两大主流模式是地方政府债券和PPP，利用地方政府财政信用的限定额度实现融资目的，坐拥国务院及部委层面成体系的政策支持，在合法合规性上无需做过多解释，享受绿色通道待遇。但是，地方政府债券受国务院限额约束，PPP受地方财政承受能力指标约束。

如PPP的政策支持：

1、国务院：《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）……

2、财政部：《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）；《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）；《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）；《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）；《财政部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）；《财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（财金〔2015〕158号）……

3、发改委：国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）；国家发展改革委国家开发银行《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号）……

4、相关部委：财政部 环保护《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）；国家能源局《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（国能新能〔2015〕8号）；财政部 交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）；财政部 国土资源部 住房城乡建设部 中国人民银行 国家税务总局 银监会《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综〔2015〕15号）；国家发展改革委 财政部水利部《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）；国家发展改革委 财政部 国土资源部银监会 国家铁路局《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610号）；国家发展改革委 财政部 国土资源部 住房城乡建设部 交通运输部 公安部 银监会《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础〔2015〕1788号）；国家发展改革委国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经[2016]2455号）；国家发展改革委中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）；财政部住建部 农业部 环保部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建（2017）455号）；财政部农业部《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号）；财政部民政部 人力资源社会保障部《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）；国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知（发改办财金〔2017〕730号）；国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）；《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）；文化和旅游部财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅产业发﹝2018﹞96号）……

PPP的政策约束：

财政部入库才算数，不允许政府承诺、兜底、回购，必须全面绩效考核，强制开展资格预审，财承5%以上政府付费项目不让搞，10%以上全都不让搞，房地产项目不让搞，招商引资项目不让搞，土地出让金不让用，本级平台公司不让投……

点评：“根正苗红”，编制数量有限的正规军，近几年专项债发行用力较猛，PPP管理用力较猛，希望政策管理能够趋于稳定。

二、生态链中层：投融资“创新”模式

政策夹缝中求生存，如基于财政增量的片区综合开发模式，从北京市传出的ABO模式，通过平台公司运作的F+EPC模式等，此类模式满足政企双方的合作需求，有大量案例，目前政策层面“没有点名支持，也没有点名禁止”。处于尚未被政策点名“扶正”或是点名“拉黑”的灰色地带，发展下去少数有可能修成正果。

扩展解释：

如21世纪初各地政府创造性的采用财政预期收入进行市场化融资，地方政府依托财政兜底、承诺等措施就能换来大量金融机构贷款，这在当时就属于融资模式“创新”。2014年以来，中央通过一系列政策，将地方政府一般公共预算一定限额的PPP模式与一般债券扶正，将政府购买服务融资、财政担保的平台融资等方式拉黑。

点评：“且行且珍惜”，需格外注意风险识别与程序、结构等设计，处在窗口期的抓紧实践闷头推进，悄悄的进村、开枪的不要。

三、生态链底层：投融资“过气”模式

顶风作案，财政兜底的平台融资、政府购买服务、政府BT等，已被点名禁止，但出于各种复杂原因（或许是政策贯彻不到位反射弧太长、或者是相关方无奈之举饮鸩止渴），仍有地方政府能与各类资金方、投资方达成此类合作模式。

政策文件：

国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）；财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）；依托财政的平台融资被禁止。

财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）；政府购买服务融资被禁止。

点评：“封建残余”，生存空间极小，非常危险，苦海无涯回头是岸。

一点感触

融资模式的存在是为了解决客观的现实需求，处在生态链中层的投融资“创新”模式，是市场为了解决基础设施投融资领域“客观存在的建设资金需求+无法满足资金需求的现行政策标准”这一实际矛盾所做的被动选择，这里的“创新”，应该是中性词。

投融资“创新”模式一方面为生态链顶层的“标准”模式筛选贡献了充足的实践经验，一方面为生态链底层的政策禁区划分提供了丰富的试错素材。投融资“创新”模式一方面为我国基础设施建设发展提供了实实在在的资金支持；一方面又有一部分项目在探索过程中浪费了公共资源、冲撞了现行政策框架与边界。“创新”必然会伴随着较高的试错成本，但我国基础设施投融资政策体系的改革、修正和不断完善，投融资模式创新所贡献的价值不能被忽视。

因此，建议各地在采用市场化方式解决基础设施项目建设资金过程中，无论是“标准”模式还是 “创新”模式，都需要充分重视专业咨询服务的价值，尤其“创新”模式，在前期工作准备阶段，需要格外注重交易结构、决策程序、公开竞争、按效付费等机制的建立，真正实现各取所长、物有所值。

最后，呼吁政策制定者能给予投融资“创新”模式应有的理解与关注，让子弹飞一会，再取其精华、去其糟粕、主动总结、积极提炼，不断优化我国基础设施投融资政策体系，为城镇化建设与经济发展做出更大贡献。