加快推进矿产资源综合利用立法工作 全面提高有色金属矿产资源综合利用水平

综合利用矿产资源是推进生态文明建设的重要举措，是推动资源利用方式转变的重要途径，同时，也是缓解我国资源短缺的有效手段。我国历来重视矿产资源综合利用工作，党的十八大以来，党中央把坚持绿色循环、低碳发展作为生态文明建设的基本途径。党的十九大报告中也提出“推进资源全面节约和循环利用”，把重视资源综合利用提到了更高的战略高度。《中华人民共和国矿产资源法》明确规定，在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费；对暂时不能综合开采或者必须同时采出而暂时还不能综合利用的矿产以及含有有用组分的尾矿，应当采取有效的保护措施，防止损失破坏。《中华人民共和国资源税法》中也明确规定，纳税人开采共伴生矿、低品位矿、尾矿的，省、自治区、直辖市可以决定免征或者减征资源税。另外，在《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《矿产资源法实施细则》等法律法规也都有相关资源综合利用内容。但是，目前我国尚未出台一部专门针对矿产资源综合利用的法律法规，导致这些法律法规之间存在内容重合的问题，也出现了概念不统一、执行标准不统一的现象，有的甚至在执行中加重了企业的综合利用负担。因此，亟待出台一部具备针对性的《矿产资源综合利用法》，进一步推进我国矿产资源全面节约和循环利用。笔者将从我国有色金属矿产资源综合利用工作进展，存在的主要问题以及结合当下矿产资源综合利用立法工作，谈一些粗浅的认识。

我国有色金属矿产资源综合利用进展

近年来，我国有色金属矿山企业积极开展矿产资源节约与综合利用相关工作，在难采难选、复杂型有色金属矿山的开发利用、尾矿资源综合利用、固体废物的回收利用、低品位矿石的回收利用、稀贵金属的回收等方面取得了显著成果。

1.有色金属矿产资源综合利用装备技术水平大幅提升

在采选工艺和装备技术方面，有色金属矿山在充填采矿，无废开采，深井开采，高海拔、低品位矿床开采，露天地下联合开采等技术方面取得较大进展,部分领域取得重大技术突破。例如在高海拔、低品位矿山开发方面，新建成的国内最大地下矿山普朗铜矿，位于云南省西北部迪庆藏族自治州，海拔3600米~4200米，铜矿石平均品位在0.6%左右，属于高海拔、低品位矿山。该矿设计采用的自然崩落法采矿工艺，囊括当今世界上采矿、选矿、尾矿等诸多先进技术和装备。矿山生产废石经汽车运至塌陷坑回填，增加地表覆盖层厚度，取消了废石场，实现了无废石场开采；整个项目生产工艺流程生产废水不外排，进行回用，实现废水“零”排放；并在国内有色金属矿山首次采用空气源热泵技术汲取矿井回风余热进行矿井进风预热，满足高寒地区矿井进风要求，节能效果显著。 在低品位难选矿、复杂难选矿、多金属难选矿的选矿技术方面，掌握了钨、钼、锡、金、镍、钽铌等金属的选矿关键技术，对有色金属产业的可持续发展起到了引领与支撑作用。例如在低品位白钨矿回收方面，洛钼集团从1980年起，即开始对白钨综合回收技术进行试验和研究，历经20余年持续研发探索，在2001年取得突破，开发出“常温粗选，粗精矿加温脱药后精选新工艺”，使我国白钨选矿技术达到国际领先水平，解决了低品位白钨矿矿产资源的高效利用问题。根据中国钨业协会统计，2020年我国白钨精矿产量占比达到69%，较2002年上升了37个百分点，对于保障国家资源安全、支撑战略新兴产业发展作出了贡献。 在尾矿的综合利用方面，目前国内的主要途径是尾矿充填采空区。尾矿充填采空区，不仅可以治理地下采空区、避免采空区造成的地表塌陷和安全隐患，而且能够提高回采率，大量利用尾矿废弃物，减轻矿山废弃物对环境的不利影响。近年来，尾矿充填技术发展愈发成熟，已成功应用于多家井下矿山企业采空区治理，同时国内骨干有色金属矿山已经着手建设无尾矿山。例如凡口铅锌矿通过尾砂回收及充填利用综合技术，尾砂回收及充填利用率从2003年48.79%提高到目前的76%以上，大大提升了尾矿利用水平，2019年凡口铅锌矿实施了尾矿资源综合回收及环境治理开发项目，项目建成后，凡口铅锌矿将实现选矿尾砂“零”排放，为尾矿库在2025年顺利退出奠定坚实的基础。 在有色金属矿山废石综合方面，目前大多数有色金属矿山开展了废石的综合利用。矿山企业通过技术改造，多数矿山废石井下就地充填，减少废石出坑对地表生态环境的影响，同时井下采空区通过尾砂和废石的混合充填处理，逐步实现采充平衡，有效控制地压活动。还有一些企业将开采过程中将符合建材标准的废石用于生产机制砂石，部分废石用于采场内道路路基铺垫或场地平整或外售。 在稀贵金属的回收方面，目前我国绝大多数稀散、稀贵金属，如锗、铼、镓、铋、铷、铯、钴、铂族等是通过综合利用提取出来的。例如金川镍矿作为世界著名的多金属共生大型硫化铜镍矿之一，镍矿资源占国内已查明资源储量的36%，伴生元素有20多种。通过持续10多年的联合科技攻关，金川镍铜矿已回收利用的伴生有益元素达13种，是我国铂族金属生产基地，回收工艺达到了国际先进水平。再譬如在伴生锗资源回收方面，云南驰宏锌锗股份有限公司投资3亿元实施了30吨/年铅锌矿伴生金属锗资源综合利用项目，该项目被列为采用高新技术推动产业升级的重要项目之一、国家发改委列入“循环经济和资源节约重大示范项目”。

2. 有色金属矿产资源综合利用管理正在逐步得到加强

一是加大矿产资源开发整合力度，完成多个重点矿区的整合任务，不仅使铜、铝、铅、锌、钼、钨、锡、锑等重要矿种开发利用规模化、集约化程度明显提高，同时金、银、铟、铋、锗等共伴生资源综合利用水平大幅提升。二是建立了矿产资源“三率”指标体系。2013年至今已完成铜、铝、铅、锌、镍、镁、钨、钼、锡、锑、钽、铌、锶、银、锆、锂、稀土、钴、铋、锗、钛等有色金属矿产资源“三率”指标的制定工作，并将矿山企业的“三率”指标考核明确列为矿山年检的重要内容，强化矿产资源开发效率的过程监管。尤其是将“资源综合利用率”作为“三率”指标之一进行考核，有效提升了伴生资源利用水平。三是启动矿产资源节约与综合利用专项工作，甘肃金川、湖南柿竹园，广西平果铝等多家有色金属矿山入选矿产资源综合利用示范基地，有力促进了资源开发利用效率和水平的提高。

3. 循环经济迈上新台阶，一定程度上缓解了国内市场对有色金属矿产资源的需求压力

在大力发展循环经济的政策导向指引下，冶炼渣、烟气、废水和废杂金属回收等资源利用受到高度重视。铜、铅、锌等冶炼企业原料中各种有价元素得到很好的利用，烟气、冶炼渣中的各种元素得到充分回收。再生金属产业规模不断扩大，主要有色品种的再生金属产量均创历史新高，并呈持续增加趋势。初步测算，2020年我国再生铜供应量325万吨，约占铜消费量的25%左右；再生精炼铅占精铅总产量比例达到44%；废钨再生利用率约达到25%左右；在新能源镍、钴、锂等资源循环利用方面，电子废弃物绿色循环关键技术研发的成功，促使废旧电池回收逐步实现产业化，以深圳格林美股份公司、广东邦普循环科技公司等为代表的企业已经走在产业的前列。 在有色金属冶炼综合利用方面，有色金属冶炼制酸占国内硫酸产量达到34%，较2002年提高近15%，且呈逐年提升趋势；冶炼多金属废酸资源化技术取得突破，实现大规模废酸中多金属的直接回收及废酸回用，危废产生量较国际现行方法削减90%以上。另外目前我国生产的铟、铋、锗、铼等有色金属，绝大多数是通过铜、铅锌等有色金属冶炼综合利用回收的。根据有关数据显示，2020年我国铋产量约占到全球产量的80%、锗产量约占全球产量70%、铟产量约占全球产量的40%，为提升战略金属话语权提供了保障。

4. 重金属污染防治取得进步，实现资源利用和环境双丰收

有色金属行业重金属污染防治遵循源头预防、末端治理并重的原则，针对铅、汞、砷等重金属污染物产生的关键环节，以铅、锌、铜等重有色金属冶炼生产过程为控制重点，实施了清洁生产和综合回收先进技术改造，从源头削减汞、铅、砷等重金属污染物的产生量，有效降低了末端治理压力，污染防治和综合利用水平上了一个新台阶。 在清洁生产技术研发方面，成功开发出一批先进的清洁生产技术，如氧气底吹(侧吹)炼铜技术、旋浮铜冶炼技术、氧气底(侧)吹熔炼液态高铅渣直接还原技术等等行业重大共性关键清洁生产技术。这些技术已经成为我国铜、铅锌等行业的主流工艺。 在冶炼废渣无害化方面，针对我国有色金属行业产生的大量含铬、砷等有害元素的固体废弃物，开发了铬渣及其堆场重污染土壤微生物治理技术、砷污染物集中安全处置技术、冶金化工固体废物安全利用技术等新技术，并在湖南株洲、郴州等地实现了产业化推广应用。

存在的主要问题

1.矿产资源综合利用法律法规不够健全，未充分体现对矿产资源综合利用工作的鼓励和引导

从中国有色金属工业协会调研的情况看，国内有色金属矿山企业认为目前的一些法规对矿山是一个沉重负担，特别是《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的出台已严重制约了矿山企业可持续发展。企业普遍认为，矿业权出让收益在共伴生资源征收方面未考虑企业长期持续投入和研发投入的风险。以铝土矿综合回收镓为例，根据目前行业工艺技术水平，铝土矿中伴生镓提取困难，选冶回收率仅10%左右，收益难以覆盖成本，但在矿权出让收益评估时未考虑企业实际情况，评估值远高于企业的实际回收率，上缴权益远远超过了产出综合利用价值，大幅提升企业综合利用的成本，严重挫伤企业进行伴生资源和低品位资源利用的积极性。

2. 小矿众多，综合利用水平差异大

根据有关数据显示,我国有色金属矿山共伴生元素多达40多种，80%以上矿床含有铜、锌、铅等10多种共生、伴生元素，尤其是铅锌矿床普遍共伴生Cu、Fe、S、Ag、Au、Sn、Sb等20种多种元素。一些新兴战略矿产资源如铟、铋、锗、镓、铼等也主要伴生于铜、铅锌、钼、铝等有色金属矿产资源当中，且资源储量位居世界前列。虽然共伴生矿的潜在价值较大，但目前我国有色金属矿山主要以中小型为主，总体上众多中小矿山综合利用水平不高，同时由于过于注重经济效益导致部分有用组分回收少。另外，由于综合利用所得产品科技含量和附加值低，效益不佳，也影响了企业综合利用的积极性。

3. 创新能力不足，经济效益转化能力有待提高

虽然近年来，我国在矿山采选冶综合利用相关技术取得了一些成就，但是由于矿山税负较重，且缺少相关正向激励机制，总体上我国矿山企业在技术攻关能力上和科技研发投入上积极性不高，再加之一些技术研发机构与企业需求之间衔接不够，导致技术的转化率不高，也成为制约我国矿产资源合理开发利用的主要因素之一。

4. 有色金属矿产资源禀赋下降，开采成本不断提高

目前，国内多数骨干有色金属矿山是在上个世纪80~90年代投产的，个别矿种的主力矿山如钨矿、锑矿、锡矿等大部分始建于建国初期，历经几十年的开采历史，逐渐进入深部开采，资源品位下降明显、近一半矿山资源枯竭，产能急剧萎缩，开采成本上升，开采难度大。

关于矿产资源综合利用立法工作的建议

一是尽快建立以《矿产资源综合利用法》为统领的矿产资源综合利用法律法规体系，在法律上明确任何矿业经济活动，必须遵守国家生态文明可持续发展的战略，通过法规、管理制度和技术标准、规范等，将合理利用和综合利用贯彻于矿产资源开发利用项目规划、实施直到闭坑全过程，以保持人类世代对矿产资源的永续利用。

二是明确规定涉及资源综合利用的行政主管机关及其主要职能。对资源综合利用的政府主管机关的监管责任需要进一步强化，落实责任部门，加大对违法行为、资源浪费行为的惩处力度，对于政府部门违法行使职权或不履行环境职责要进行问责。同时，政府作为市场的监管者，应当积极发挥自身监督管理的责任，健全和细化相关部门的监管工作机制。

三是建立市场为导向的多层次、多渠道、多元化的科技投入体系。推进科技进步与创新，加大科技创新基础性技术的研发投入，健全以企业为主体，市场为导向的多层次、多渠道、多元化的科技投入体系。国家要通过金融政策鼓励金融机构优先给予矿产资源综合利用资金支持，通过税收政策鼓励各类依法设立的投资机构对矿产资源综合利用项目进行投资，鼓励各种担保机构为矿产资源综合利用企业提供信用担保。国家应当设立矿产资源综合利用公益补偿金，主要用于从财政上资助与扶持具有较强社会效益和涉及国家战略安全的资源综合利用项目。不定期发布国家资源综合利用技术导向目录。重大的矿产资源综合利用科研与技术开发课题，纳入国家或地方的科技攻关计划，认真组织实施。

四是制修订相关标准和实施细则，完善税收政策。一是依据《资源税法》第七条（二）“纳税人开采共伴生矿、低品位矿、尾矿”，各省、自治区、直辖市可以决定免征或者减征资源税”相关规定，按照资源税税负总体平移的精神，建议有关部门尽快牵头制定《资源税法》相关实施细则，敦促各省、自治区、直辖市落实有色金属矿山的共伴生矿减免政策。二是研究制定废石、尾砂等综合利用行业标准。鼓励矿山企业对废石直接资源化利用，制定相关政策鼓励固废减量化、无害化、资源化，制定具体细则予以支持，对利用尾矿、废石等代替自然资源作为建筑材料，明确免征相关税费。

五是建议尽快修订《矿业权出让收益征收管理暂行办法》。在未充分考虑经济因素情况下，对伴生元素缴纳权益金，总体上是不利于伴生元素的综合利用。建议有关部门尽快修订《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，鼓励伴生元素的综合评价与综合利用。