我国城市生活垃圾处理PPP模式问题与对策

随着我国城市规模持续扩张，各城市人口规模也随之逐年递增，使得城市生活垃圾的生产总量和排放总量迅速增长，最终加重了垃圾处理的负担。住建部公布的数据显示，我国城市生活垃圾年均规模大约在 4 亿吨以上，而且仍在以约 8％的速度逐年递增。在人口稠密的大城市，生活垃圾处理速度的提高远远小于垃圾产量的增长速度，许多大中型城市都饱受无尽的“垃圾围城”之苦。日益严重的“垃圾围城”现象与人民日益增长的美好生活需要格格不入，也与可持续发展理念、绿色发展理念背道而驰。因而，城市生活垃圾的有效处理成为各个城市的当务之急。

我国城市生活垃圾分类处理最早开始于 20世纪 90 年代。2000 年，北京、上海、南京等 8 个城市先后被设为垃圾分类先行试点区域，城市生活垃圾的分类工作正式开始贯彻施行。2016 年，我国垃圾分类迎来新纪元，城市生活垃圾分类处理工作在全国各大城市井然有序地进行。这一时期，城 市生活垃圾分类工作虽初显成效，但仍未达到预 期目标。与此同时，为了更好地激发市场主体的活 力，提供更高质量、更可持续的公共产品和公共服 务，PPP 模式开始在我国各大中型城市大规模推 广和应用。PPP 模式在我国的应用最早可以回溯 到 20 世纪 80 年代，在长达几十年的探索进程中， PPP 模式基本处于停滞不前的状态。直至 2013 年，党的十八届三中全会提出，允许通过特许协 议、委托经营等方式，在城市公共基础设施建设和 运营管理当中引入社会资本，PPP 模式在我国的 应用才得以涅槃重生。总体来看，将运用广泛、优 势突出的 PPP 模式应用到陷入困境的城市生活垃 圾处理中，不仅能够产生良好的效果，也将为城市 生活垃圾处理问题的解决提供新模式、新理念、新途径，带来新的发展。

一、我国城市生活垃圾处理 PPP 模式的应用

当下我国垃圾处理的方式主要以卫生填埋、 高温堆肥和焚烧等简单处理为主，从实际操作和 处理效果来看，这些措施和方法并不是最佳的选 择。垃圾处理的“三化”程度不高、二次污染严重等 问题日益凸显；“生活垃圾处理费收缴率偏低、‘垃 圾处理’财政性资金支出逐年下降、再生资源回收 利用规模较小”等问题突出。同时，城市生活垃圾 处理的综合能力和整体水平在各区域、各城市之 间也存在着较大的差异，呈现出重点城市的生活 垃圾处理整体规划和各项设施建立的整体布局较 为成熟，而中小型城市的处理方法简单且水平较 低，重点城市的生活垃圾处理项目规划和相关设 施建设有着中小城市无法比拟的优势 。除此之外，对于城市生活垃圾的处理，“之前的政府包干 模式已无法满足传统的方式，大部分原因是公、私 两部门关注点不一样，公共部门主要以社会和环 境的效益为主，而私人部门则更关注收益；再加上 公共部门在技术上等投入不到位，也不能带来很 好的效果”。可见，在政府资金不足、缺乏有效的管理方式、技术不够先进等因素的制约下，城市生 活垃圾处理治标不治本，且处理成效极为有限。

从 PPP 模式在国外应用的成功案例可以发 现，如若实施得当，PPP 模式会给政府和广大公众 更多自主灵活选择的空间，这种自由自主的选择 可以促进竞争，而适当的竞争可以带给私人部门 更多投资回报率高的公共服务。更重要的是，公、 私部门合作的 PPP 模式能够集中民间闲散资本， 可以减轻公共财政负担较重的现状，补齐公共资 金不足的短板。而且，私人部门效率高、反应速度 快，能够以更低的成本和更快的速度满足公众需 求，并针对公众需求，提供产品更多元化、种类更 丰富、需求更具有个性的服务。

在此背景下，持续深入推进城市生活垃圾处 理与 PPP 模式创造性地有机结合，成为解决“垃圾围城”难题的最佳选择。目前，PPP 模式已在我国各大中型城市生活垃圾处理中得到愈来愈多的应 用推广，成效显著。据财政部统计，2017 年，我国环 境保护领域的投资中，PPP 项目数达 631 个，总投 资额达 6502 亿元。政府借助公开、公正、公平等多 种渠道进行竞争性的招投标，为项目选择适合的 投资方，运作了不少卓有成效的项目案例。例如太 原市循环经济环卫产业示范基地生活垃圾焚烧发 电 PPP 项目、上海老港垃圾处理四期垃圾处理场 项目、北京市延庆区小张家口垃圾综合处理工程 PPP 项目，以及重庆同兴垃圾焚烧发电厂等等，都 取得了显著成效。因此，将城市生活垃圾处理问题 与 PPP 模式创造性地融合贯通，不单能有效地解 决了项目自身的资金难题，减轻政府在垃圾处理 中公共预算经费不足的负担，更重要的是，较为成 功地处理了当地长期受生活垃圾困扰的现实，实现了垃圾的有效处理。

二、我国城市生活垃圾处理 PPP 模式应用存在的问题

（一）外部激励不足、内部动力缺失，私人部门参与意愿低下

1. 外部政府激励不足，私人部门缺乏参与意愿。PPP 模式的效率优势与激励机制是有着密不 可分联系的。但是，现阶段无论是外部激励还是内 部激励，政府都未给私人部门提供足够的激励和 必要的帮助，使得私人部门在面对 PPP 项目时更 多的时候仍是等待和观望。

完善的激励机制包含内部激励和外部激励两部分。在外部激励方面，首先，目前与 PPP 模式应 用相关的国家法律条例、规章制度有所缺失，且制 度激励不足。早在 2014 年出台的《国务院关于加 强地方政府性债务管理的意见》提出，在公共基础 设施建设中推广使用 PPP 模式，但截至目前，关于 政府与私人部门之间如何进行利益分配和风险分 担的相关政策以及文件仍在探索当中。除此之外， 2015 年财政部发布的《关于进一步做好政府和社 会资本合作项目示范工作的通知》中，确切提出构 建激励相容的政策保障机制，然而经过近 5 年的 发展，相关的激励机制建设仍未得到改善。其次， 受政府公共财政预算较为紧张的限制，与私人部 门参与 PPP 项目建设相关的减税降费优惠政策仍 然缺乏，财政激励不足。再次，竞争性的招投标没 有实现真正的公平公开公正透明等，程序激励不 足，更严重的是，公、私部门之间的权、责、利分配 不明确，造成二者之间存在严重的利益失衡现象。在内部激励方面，政府给予私人部门的自主权和 政策性倾斜过少，而约束太多，造成私人部门参与 项目的积极性和主动性无法得到充分的调动；其次，相关的私有产权不明晰、风险评估不明确，极 大地增加了私人部门项目的风险，也进一步降低 了私人部门的参与意愿。

2. 私人部门内在动力不足，参与积极性不高。大多数私人部门是保守型投资者，在面对新的领 域与新的模式时会静观其变、谨慎观望，不会贸然 进入不熟悉的领域和采用不擅长的 PPP 合作模 式，这使得私人部门参与 PPP 模式的意愿大打折 扣，最终能够成功竞标并且与政府进行合作的私 人部门更少。其次，由于城市生活垃圾处理是与社 会发展和公众社会生活密切相关的公共服务，其投资强度大、生产成本高、运营周期长、资金回收 慢、即期效益低下，导致部分私人部门不愿意投资 此类产业。再次，由于之前部分 PPP 项目不仅未在 社会范围内产生良好的社会效应和社会反响，反 而让私人部门的社会形象和社会影响力受到损 害，加剧了公众对有私人部门参与公共项目的抗 拒，无形之中给 PPP 模式的发展带来一定的负面 影响，增加其投资的风险和发展压力，从而使得私 人部门在决策是否参与 PPP 项目时往往会慎之又 慎。因此，由于缺乏投资意愿、盈利周期长、社会效 应不足等原因，使得私人部门参与 PPP 项目的内 在动力不足，主动性有限。

（二）PPP 项目资金紧张，私人部门参与有限

政府积极引进 PPP 模式的一大目标就是为了 减轻政府公共财政负担过重的问题。然而，由于企 业自身资金有限，加上投融资困难且成本高昂，在 将 PPP 模式引入城市生活垃圾处理的具体实施发 展过程中，私人部门面临的项目资金紧张困境并 没有得到很好地解决，致使没有更多的社会投资 充分有效地参与到城市生活垃圾处理中，已参与 进来的私人部门也明显参与有限。具体而言，一是 私人部门自身能力有限。由于参与到城市生活垃 圾处理的私人部门往往本身规模较小，资金数量 有限，持续性投融资能力不强，且存在筹措资金意 愿不足的情况，加之城市生活垃圾处理是与社会 公众利益紧密相连的基本公共服务项目，其投资 收益率并不高，使得其“入不敷出”，进而陷入资金 不足的恶性循环状态。二是企业投融资困难。受到 金融体系和金融市场结构以及银行不良金融资产 防控的影响，很多商业银行为城市公共基础设施 项目提供贷款的意愿不高，而相关的政策性金融 机构，受限于其资本规模，更恶化了城市生活垃圾 处理项目资本匮乏问题，融资也更加困难。

（三）监管主体不明，监管职责不清，监管力度不强

PPP 模式通过公、私部门之间相得益彰的协 作，实现风险的共同分担、利益的共同分享。其中，政府部门的主要职能是负责政策的制定与结果的 监管。但现实中，我国主要采用“多部门设置，分散 管理”的方式，而“过多的监管主体往往会使得权责 界限不明确，极易出现职能相互交叉，在问题凸显 时出现责任相互推诿的情况，进而对 PPP 参与方造 成压力”。甚至存在“在其位，不谋其政”的现象，使 得监管成为漏洞。一管就死，一放就乱，使得监管变 得更加困难，监管力度也更加难以把握。此外，过多 的监管主体极易导致承接项目的主管部门不明确， 从而出现监管缺位使项目陷入无人监管的困境中， 进而导致项目的监管效率大幅度降低。

（四）公众认知不足，接受度低，参与有限

作为民生服务和市政服务一部分的城市生活 垃圾处理项目，理应由政府提供，但在将 PPP 模式 引入这一服务之后，将会使公众产生一种需要多 付费才可享用的错觉，因而，公众会对在城市生活 垃圾处理中应用 PPP 模式这一做法产生一定的抵 触心理，为推动公私部门合作处理城市生活垃圾 工作增加了难度。

事实上，作为项目的直接使用者与受益方，广 大公众以及利益相关者同样需要参与到 PPP 项目 中，不仅要参与项目的论证与决策，为项目的建设 和发展贡献智慧，更要加强对项目的广泛监督。从 项目的筹备阶段到项目的实施运行，公众都应当 参与其中，以协助、监督私人部门，为城市提供更 好的公共服务。但是，“在大部分 PPP 项目中，公众 进行项目决策的参与大多是采用自上而下的被动 方式，且方式单一，由于缺乏经验和客观条件的制 约，当切身利益遭到极大侵犯时，公众往往只能选 择求助于媒体，这种方法滞后且作用有限，对已经 形成的项目决策产生的影响微乎其微”。尤为重 要的是，当下我国公众的自觉参与意识相对欠缺， 甚至存在被动参与和无序参与两种极端的参与方 式，使得公众在城市社会生活垃圾处理项目中的 参与效果大打折扣。这也在很大程度上影响了 PPP 模式在我国城市社会生活垃圾处理中的运用 和推广。

（五）投资回报机制不完善，加重私人部门投资风险

当下 PPP 模式的投资回报机制主要有使用者 付费、可行性缺口补助以及政府付费三种模式。城 市生活垃圾处理是市政部门职能之一，理应由政 府承担，使用者付费难免会使公众产生抵触心理。对于可行性缺口补助，即相当于政府给私人部门 提供的投资补助和价格补偿。补助过低，会导致私 人部门参与积极性和主动性受挫；补助过高，则会 使政府的公共财政负担加重，与引入 PPP 模式的 最初目的相背而行。政府付费，则由政府完全承担 私人部门的相关费用，这一方式可能会产生私人 部门虚报的现象，加重政府的财政负担。除此之 外，对于收费标准和补偿标准的确定同样是尚未 解决的难题。因此，不完善的投资回报机制，使公、 私部门之间权责利益分配不清，在加重政府负担 的同时，也增加了私人部门的风险，导致私人部门 丧失信心。

三、推动城市生活垃圾处理 PPP 模式应用的对策

（一）建立有效的外部激励机制，激发私人部 门活力，鼓励其承担公共责任

作为公共服务重要组成部分的城市生活垃圾 处理，政府应当对私人部门给予有效的激励，增强 私人部门参与的意愿与主动性。政府可通过法律条 例、规章制度的制定、方针政策的出台，以及社会舆 论宣传等三个方面进行激励与管理，并以此引导私 人部门积极、主动地承担社会公共责任，为市民 提供优质可靠的公共服务。

首先，要加快完善法律法规建设。同时，应转 变立法思路，从强制性向激励性转变，从行政命令 为主逐步过渡到自主治理为主[10]。为此，不仅要加 强 PPP 模式中相关项目单行条例基本法建设，而 且单行条例的法律位阶也要与其他市场竞争规制 法形成衔接。其次，制定、实施系列扶持方针和配 套政策。政府应制定并颁布实施相应的投融资、贷 款政策，为私人部门提供便利。再次，发挥舆论的引导作用。最大限度地发挥媒体部门的舆论宣导 作用，对当前私人部门提供的公共服务和公共产 品进行报道、宣传，帮助私人部门建立良好社会形 象和企业形象，不断改善并提高公众对私人部门 的认知，增强信任度。

除此之外，充分有效的竞争可以激发私人部 门的活力。政府可以通过竞争性招投标的途径引 入多个企业，在私人部门之间形成竞争，倒逼私人 部门进行改革，改进老旧、落后生产技术，使用更 科学的生产方式，来提高效率，提供更环保、更便 捷的城市生活垃圾处理服务。具体而言，有效的竞 争主要涉及两个层面，一是竞标之前，二是竞标之 后。竞标之前的充分竞争，要求政府全面考察 PPP 主体各方面的资质条件，对其进行综合考察，最终 选出最能胜任的企业，承担项目的建设运营。竞标 之后仍然需要充分竞争，为私人部门保留竞争对 手，但是不可过多，一两家即可，让其之间形成有 效的竞争，唤起私人部门的主观能动性和主动创 新性，通过竞争与合作，不断改进管理方式、提升 技术等，使垃圾处理的“三化”水平和效率得到进 一步提升。

（二）深入推进政府“放管服”建设，营造良好 的运营环境

在 PPP 模式中，政府可以加强推进和落实“放 管服”建设，简政放权，放管结合，优化服务。简政 放权，适时、适当地将权力下放，降低私人部门进 入城市生活垃圾处理领域的门槛，简化相关项目 的审批流程，在一定程度上放宽对 PPP 项目主体 的管制，包括价格管制以及进入管制，在政策规范 的前提下，尽可能多地给相关的私人部门提供可 及的便利。同时加强部门管理建设，清理多部门重 复管理的行政权，推进协调领导。放管结合，利用 现代化信息技术加强管理，推动对城市生活垃圾 处理行业 PPP 项目监管方式与监管体制的创新。优化服务，为私人部门提供公平、公开、公正的生 活垃圾处理项目竞争、招标的环境，在项目建设运 营、实施管理过程中提供良好的运营环境，为私人部门提供高效率、高质量的服务，从而激发私人部 门进入生活垃圾处理领域的积极性。深入推进“放 管服”建设，更好地发挥市场主体活力，提高私人 部门在城市生活垃圾处理项目中的积极性、主动 性和创造性，提高生产效率和生产质量，提供更好 的公共产品和服务，从而推进城市生活垃圾问题 得到更有效的解决。

值得一提的是，私人部门在城市生活垃圾处 理项目中竞标成功后，不仅需要竞争对手，更需要 相应的上下游产业链。竞标成功的私人部门通常 会对处理后的废弃物进行二次利用，这需要相关 产业的支持与联动。然而通常情况下，城市生活垃 圾处理厂都设在较为偏远或者较不发达的郊区， 难以获得足够的产业关注和支持。对此，政府应进 行上下游产业的引进与开发，形成产业集群和完 整的产业链，为私人部门提供更好的生产和经营 环境，释放私人部门的活力，激发私人部门的内生 动力，使其更愿意参与到生活垃圾处理项目的建 设中，从而提高生活垃圾处理的效率和质量，促进 城市生活垃圾问题的解决。

（三）加强财政支持，拓宽投融资渠道，完善投资回报机制，缓解资金难题

在政府公共财政预算并不特别充盈的现实情 况下，可以通过制定实施一系列的优惠政策和帮 扶的方式，缓解私人部门资金周转不足的难题。例 如提供无息贷款、低息贷款、减免税收等，为企业 消除后顾之忧。其次，可以拓宽投融资渠道，政府 可以通过抑制金融机构筹资成本不合理上升、缩 短企业融资链条、清理整顿不合理金融服务收费 等措施，帮助解决私人部门融资渠道受限、融资成 本高、代价大的问题。尤其是，要完善投资回报机制建设，形成有效 的投资回报模式，通过建立适当的收费及补助标 准体系，提高资源配置和利用效率，更好地促成解 决 PPP 项目主体的资金难题。事实上，城市生活垃 圾处理与公众的生活有着极为重要的关系，因此 可以采取“使用者付费”的原则，制定合理的收费标准，通过经营性收费补偿部分投资成本，在一定 程度上缓解资金问题。

（四）加强政府监管与社会监督，推动 PPP 模式良性发展

首先，应成立专门的与 PPP 模式相关的项目 监督管理机构，加强政府内部监督。2014 年，我国 第一个 PPP 项目相关工作领导小组在财政部下设 成功，负责全面管理我国 PPP 项目。因此，建议在 财政部下设专门的管理与监督机构，依据有关 PPP 模式的专业知识，发展培养 PPP 模式定向管 理人才，并进行规范化管理，优化管理流程，以此 避免多头领导，多部门管理，减少运营中的冗余环 节和管理成本，提高管理效率。一方面，要加强履约 管理，政府部门与私人部门签订的合同以及相关协 议具有法律效力，需要合同双方共同履约。另一方 面，要加强行政监管，政府部门可以定期对有关城 市生活垃圾处理项目的运行和实施情况进行审查。其次，社会监督的作用同样重要。利用互联 网、大数据、云计算等现代多媒体网络信息技术， 开发多种渠道，使公众对生活垃圾处理的相关过 程进行全面、直观的了解。鼓励群众对项目进行监 督举报，提高社会公众的话语权。有效的社会监督 有利于降低政府的监管难度和监管成本，弥补政 府监督的不足。

（五）完善公众参与机制，激发公众主体意识， 引导公众参与监督

城市生活垃圾处理贯穿公众社会生活的始 终，PPP 模式的应用作为一次大胆的尝试被广泛 引入城市社会生活垃圾处理当中，公众作为其利 益相关群体，更应当参与项目。因此，公众参与机 制更应当得到重视，并不断地发展完善，以确保公 众参与到整个 PPP 项目中，一以贯之，更好地发挥 其民主监督作用。如项目建设之前，可以通过举行 听证会、民主评议会等民主监督方式，了解公众的 真实想法，听取公众的意见和建议，让公众在相关 项目的建设中切身感受到自身的存在感和参与 感；通过公众参与项目决策的方式，将决策的科学化、民主化原则落到实处。项目建设之后，私人部 门也应主动开通公众参与渠道和途径，自觉主动 接受公众的监督，确保项目的阳光化运作。

公众参与机制的建设和完善，既需要培养公 众的参与意愿和参与素质，提高公众主动参与意 识；也需要发挥非官方组织的公共职能，完善项目 信息公开制度。公众应当提高自身的责任意识和 参与素质，积极有效、自觉主动地参与项目建设过 程中，发挥主人翁精神，主动当担监督者角色，监 督项目的运营与管理成效。公众可以利用媒体机 构以及自媒体，表达自己的意见和建议，对项目进 行监管。此外，尤其要充分发挥社区作为基层群众 性自治组织的作用，积极主动地向公众传达垃圾 分类相关知识及垃圾处理项目建设的相关信息。