全文|吉林省城市生活垃圾分类和处理设施“十四五”规划

城市生活垃圾分类和处理设施是城市环境基础设施的重要组成部分，是推进生态文明建设的重要支撑，是建设生态吉林的具体实践，是推动实施生活垃圾分类制度，实现垃圾减量化、资源化、无害化处理的基础保障，对改善人民群众生活环境具有重大意义。依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、《吉林省人民政府办公厅关于做好吉林省“十四五”规划编制工作的通知》、《吉林省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等要求，省住建厅组织编制《吉林省城市生活垃圾分类和处理设施“十四五”规划》。

一、规划基础与形势展望（一）“十三五”发展成就

“十三五”期间，全省各地加大环境治理力度，切实提高生活垃圾减量化、资源化和无害化处理水平，积极推进生活垃圾分类，加强垃圾处理全过程管理。

1、城市生活垃圾无害化处理水平显著提高。[1]2019年全省城市生活垃圾产生量达到15901吨/日，生活垃圾无害化处理能力达到19362吨/日，新增生活垃圾无害化处理能力5579吨/日，城市生活垃圾无害化处理率达到91.87%，比2015 年提高9.2个百分点，其中设市城市生活垃圾无害化处理率达到90.24%，县城生活垃圾无害化处理率达到99.97%。

2、收转运体系及设施处理能力明显增强。[2]“十三五”期间，我省新增生活垃圾转运站98座，转运能力达到18752吨/日。全省各市（县）均已建立垃圾收运体系。

3、垃圾处理设施结构进一步优化。[3]“十三五”期间，全省运营的生活垃圾焚烧厂共计11座，焚烧处理能力达到10250吨/日。焚烧处理能力占无害化处理能力的比例为42.5%，比2015年提高了18.2个百分点。基本形成了新增处理能力以焚烧为主、焚烧与填埋处理并重的垃圾处理发展格局。

4、垃圾分类工作有序开展。省内所有地级及以上城市和长白山管委会、长春新区管委会、梅河口市、公主岭市、延吉市、珲春市均已开展生活垃圾分类工作，按要求编制了《垃圾分类处理工作方案》。长春市被列为国内首批46 个生活垃圾分类重点城市之一，已经建立了“定时定点投放、两网融合收集、垃圾不落地运收、就地就近处置”的长春特色分类模式。

5、存量治理取得积极成效。“十三五”期间，吉林省加速推进生活垃圾存量治理工作，规划的14座垃圾填埋场封场任务全部完成。

（二）存在问题

生活垃圾处理设施供需结构不平衡、发展不充分，短板比较明显，规划建设系统性不足，现有收转运和处理体系难以满足分类要求，生活垃圾资源化利用水平不高，智能化水平低等问题，成为制约生活垃圾处理设施高质量发展的瓶颈。

1、规划建设系统性不足

生活垃圾处理设施作为城市基础设施的一部分，缺少与生态环境、国土空间等相关专业规划的协调衔接。重建设、轻管理的现象仍然存在，系统性管理缺乏，区域统筹生活垃圾处理设施规划的能力尚需进一步提高。

2、垃圾分类工作有待加强

生活垃圾分类相关法规政策不健全，公众垃圾分类意识不足，垃圾分类的收转运与分类处理设施建设滞后，对垃圾分类工作投入不足，监督执法力度不足，需要相关管理体制机制进行相应的调整，提高公众参与分类的主体责任意识，并按需配套分类各环节的衔接设施。

3、生活垃圾处理设施建设进展缓慢

部分地方未能有效担负起生活垃圾处理的主体责任，导致处理设施建设推进较慢；转运站覆盖率低，个别建成设施不能正常运转；受邻避效应、地方建设用地紧缺、生活垃圾处理设施规划土地征收难度大等因素的影响，导致项目成本不断上升，难以落地，进展缓慢。

4、生活垃圾资源化利用水平较低

近年来我省垃圾焚烧设施能力发展较为迅速，但生活垃圾资源化利用体制尚未建立完善，利用率仍旧偏低，可回收物回收利用企业“小、散、乱、污”的局面有待根本扭转。

5、信息化发展滞后，管理效率低。

全省环卫管理信息化水平低，管理过程中存在基础数据匮乏、信息不畅通、数据准确率低、资料不全面、工作管理方式落后、管理效率低下，环境卫生主管部门管理难度加大。

（三）“十四五”形势与展望

“十四五”时期，生态文明建设将进入新的关键阶段，推动实施生态环境高水平保护，全面提高资源利用效率，对生活垃圾处理设施的发展提出了更高的要求。实现绿色发展要求更好地推进城市生活垃圾处理设施建设和稳定达标运行。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和2035年远景目标纲要》中指出，坚定不移贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾处理系统；同时，王蒙徽部长在《奋力开创住建和城乡事业高质量发展新局面为全面建设社会主义现代化国家作出新贡献》的讲话中强调，必须把生态和安全放在更加突出的位置，构建和谐优美生态环境。这为生活垃圾分类和处理设施“十四五”规划的制定指明了方向。

一是创新发展，要求不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，推动生活垃圾管理重点由终端到分类全流程管理控制的转变，推动节约、集约型生活垃圾综合处理环境园区的建设，推动智慧环卫系统的建设。通过创新的发展理念和新技术的应用，推动城市环卫管理事业迈上新的台阶。

二是协调、绿色发展，要求加快推进生活垃圾分类、处理设施建设和收转运设施提升改造，规范厨余垃圾和焚烧飞灰管理，保障生活垃圾处理能力和处理水平，使生活垃圾处理能力和处理水平与人口、经济发展相协调，促进人与自然和谐共生，推动建立绿色低碳循环发展产业体系。

三是开放、共享发展，要求进一步丰富环卫领域对外开放内涵，提高对外开放水平，进一步鼓励和引导社会、民间资本进入环卫领域，协同推进互信、合作、交流，努力形成深度融合的互利合作格局。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平生态文明思想为统领，全面贯彻落实习近平总书记关于垃圾分类的重要指示批示和党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，按照省委省政府的决策部署，以推动高质量发展为主题，以满足人民日益增长的美好生活需求为根本目的，重点围绕生活垃圾减量化、资源化和无害化，着力解决城市生活垃圾分类和处理设施存在的突出问题，采取政府引导、企业经营、市场化运作的建设运营机制，统一规划、合理布局、突出重点、分步实施，加快全省生活垃圾分类和处理设施建设，努力实现全省原生垃圾零填埋，为打造美丽吉林、生态吉林贡献力量。

（二）基本原则

统筹规划、合理布局。根据经济社会发展要求和城市化推进进程，按照各级国土空间规划的传导要求[4]，统筹规划和合理布局生活垃圾处理设施，推动联建共享。具备条件的市（县）规划建设综合处理产业园区，降低环境“邻避效应”。

科学论证、有序建设。科学制定生活垃圾分类办法，因地制宜推进生活垃圾分类，建立分类投放、收集、运输、处理的全过程管理体系。针对不同地区实际情况，科学地选择生活垃圾处理技术和工艺，减少原生生活垃圾填埋量，加大生活垃圾处理设施污染防治和改造升级力度。科学论证建设项目场址，合理确定项目建设规模，有效控制社会稳定风险，有序推进生活垃圾处理设施建设。

创新驱动、多元协同。加强体制机制创新，完善处理设施投资建设和管理体制，积极推进PPP 模式和环境污染第三方治理。按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。鼓励技术创新，不断提高生活垃圾减量化、资源化、无害化处理水平。建立健全长效管理机制，运用大数据、互联网等技术手段，加强环境监管体系建设，保障生活垃圾处理设施持续稳定运行。

政府引导、全民参与。加强政府的科学引导和带动作用，调动各类企业、社会团体、公众参与垃圾分类的积极性和主动性，通过全社会参与，逐步健全生活垃圾分类体系建设。加强公众监管，保障公众的知情权、参与权、监督权，推动生活垃圾减量化、资源化、无害化处理各项目标的实现，形成全社会共同推进生活垃圾分类和处理的良好格局。

（三）发展目标

到“十四五”末，长春市率先全面建成生活垃圾分类处理系统，地级城市和长白山管委会、长春新区管委会、梅河口市、公主岭市、延吉市、珲春市基本建成生活垃圾分类处理系统，全省城市生活垃圾减量化、资源化和无害化能力显著增强。

主要发展目标如下：

——城市生活垃圾回收利用率：到2025年底，地级城市生活垃圾回收利用率达到35%。

——生活垃圾焚烧处理能力：到2025年底，生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的65%以上。

——厨余垃圾处理能力：到2025年底，建成生活厨余垃圾处理能力1700吨/日，地级及以上城市基本能够满足生活垃圾分类后厨余垃圾处理需求。

三、主要任务

（一）编制生活垃圾分类和处理设施专项规划

各地应按照“统筹规划、合理布局、集约建设”的原则，编制完成生活垃圾分类和处理设施专项规划，有序引导项目实施，做好生活垃圾分类和处理设施规划与市政基础设施规划等相关规划的衔接。明确规划近期建设项目，落实责任主体和资金安排。实践“全生命周期管理”理念，统筹规划、设计、建设、运维、更新等各环节的发展模式，推进系统化发展。

（二）推进生活垃圾分类、完善收转运体系

按照“政府主导、市场运作、注重实效、先易后难、先试点后铺开”的原则，通过提升民众责任意识、立法强制约束、有效经济激励、部门合力推动等路径，加快推进城市生活垃圾分类。结合各地实际，合理划定垃圾分类范畴、品种、要求、方法、收运方式。积极构建“互联网+资源回收”新模式，实现生活垃圾回收与再生资源回收两网融合。

完善生活垃圾收转运体系，提高生活垃圾收集覆盖范围和运输设备水平，新增的收集、中转和运输设施宜提高标准，同时升级改造现有收转运设施。建立与生活垃圾分类、回收利用和无害化处理等相衔接的收转运体系，满足厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾等垃圾分类收运要求，并提高生活垃圾收运设施的信息化水平。生活垃圾收集、运输单位应通过招投标等公平竞争方式确定，引进社会资本开展垃圾收运工作。

（三）优化垃圾焚烧设施布局，科学规划设施能力

坚持区域联动、科学规划、统筹建设、设施共享，突破行政区域界限，因地制宜布局新建垃圾焚烧设施选址，确保满足防护距离要求。鼓励跨区域建设焚烧处理设施，适度超前建设与生活垃圾清运量相适应的焚烧处理设施，逐步建立覆盖全省的垃圾处理体系。以国家正加快发展固体废弃物回收和资源化利用为主要内容的静脉产业为契机，统筹谋划静脉产业基地建设模式，统筹生活垃圾、建筑垃圾、厨余垃圾等不同类型垃圾处理，形成一体化项目群，提高固体废弃物集中处置率和综合利用水平。

坚持资源化优先，因地制宜选择安全可靠、先进环保、省地节能、经济适用的处理技术，优先采用焚烧处理技术，减少原生生活垃圾填埋量，具备生活垃圾焚烧处理能力地区的卫生填埋场可作为飞灰填埋或应急处理场。鼓励进行技术创新，对于采用新的垃圾处理方式并取得成功的项目，省有关部门将积极推广。

专栏1：生活垃圾焚烧设施工程项目

预测2025年全省生活垃圾产生量约为22363吨/日。

新（扩）建工程：加快推进德惠市、公主岭市、吉林市、四平市、双辽市、松原市、蛟河市、洮南市等不能满足处理需求的扩建项目和无焚烧处理设施城市的新建项目的建设，新增处理能力4700吨/日。[5]

在建工程：完成在建的长春市、长春市九台区、农安县、舒兰市、磐石市、梅河口市、白山市、长岭县、白城市、图们市生活垃圾焚烧处理设施项目11个（其中长春市为2个项目），处理能力8400吨/日。[6]

（四）因地制宜推进厨余垃圾处理设施建设，加快厨余垃圾资源化利用

各地级及以上城市要科学布局区域内厨余垃圾处理设施，稳步提升厨余垃圾处理水平，推进厨余垃圾资源化综合利用能力建设。已出台生活垃圾分类法规并对厨余垃圾分类处理提出明确要求的地区，要根据厨余垃圾分类收集情况、厨余垃圾特征、规划人口规模、餐饮业发展趋势、集中收运处理率等综合预测处理量需求，按照科学评估、适度超前原则，稳步推进厨余垃圾处理设施建设。尚未出台垃圾分类法规的地区，可按照“循序渐进、先餐厨后厨余”的原则，先着重开展餐厨垃圾的处理工作，厨余垃圾处理可进行小范围试点，分步实施。对于厨余垃圾资源化产品缺乏消纳途径的地区，厨余垃圾可纳入现有焚烧设施统筹处理。

加快推进厨余垃圾资源化综合利用能力建设，提高厨余垃圾集中收集率和收运体系覆盖率，探索厨余垃圾资源化利用与垃圾焚烧、再生资源回收利用、有害垃圾等协同处置模式，实现垃圾分类处理、资源化利用、废物处置的高效衔接。鼓励厨余垃圾与其他有机可降解垃圾联合处理。到2025 年底，全省厨余垃圾收运体系进一步完善，地级及以上城市厨余垃圾资源化综合利用能力基本实现全覆盖。

专栏2：厨余垃圾处理设施工程项目

新（扩）建工程：加快推进长春市、公主岭市（扩）、吉林市、桦甸市、四平市、辽源市、通化市、梅河口市、松原市、白城市、珲春市和长白山厨余垃圾处理设施项目的建设。

在建工程：完成在建的白山市厨余垃圾处理厂项目。

（五）健全可回收垃圾资源利用体系和有害垃圾收转运处理体系

针对垃圾全程分类中出现的资源化利用问题，综合考虑环保要求、技术能力等现状，加快建设再生资源设施，提升可回收垃圾资源化利用率；鼓励采用市场化招商等形式引进一流企业，补齐资源化利用企业技术水平不高的短板，推进再生资源利用产业向高端化发展。对可回收垃圾处理设施进行全面排查，摸清并掌握可回收垃圾数量、种类、去向，以及既有可回收垃圾集散点、再生资源利用基地等，推动既有可回收垃圾产业链由“小散乱”格局向“规模化、规范化、专业化”格局转变。

完善有害垃圾收转运体系，提高收集率和收运效率，扩大收集覆盖面。在有条件的地区，应按照统筹城乡的原则，推进有害垃圾收转运系统的建设。建立与有害垃圾处理等相衔接的收转运体系，完善有害垃圾收转运网络。按照环保标准合理规划、建立有害垃圾暂存点，推进末端处理体系构建，因地制宜制定有害垃圾处理方案。

（六）加强监管能力建设，提高设施运行水平

充分利用数字化城市管理信息系统、市政公用设施监管系统和环境监管系统，强化垃圾处理项目事中事后监管，确保项目各项污染防治措施落实到位。通过实施环卫车辆清运转运实时监控、环卫智能称重、分类垃圾在线计量监控等子系统建设，加强转运过程实时监控。通过加大生活垃圾处理计量、场界环境、渗滤液处理、填埋场填埋气体、焚烧厂烟气等在线监控系统建设，加强处置设施的过程监管，逐步建立公众参与的长效机制。

（七）推动智慧环卫系统建设，加快垃圾处理产业化发展

结合“数字吉林”的建设，为切实提高全省环卫工作管理水平和工作效率，运用云计算、物联网、大数据等技术，加快全省智慧环卫系统建设，建立全省环卫设施数字化管理平台。结合国家数字化发展进程，推动数字经济与垃圾处理产业的深度融合，开拓生活垃圾处理行业市场运行新模式，加快生活垃圾处理产业化发展。

四、保障机制和对策措施

（一）完善法规制度

制定《吉林省城市生活垃圾处理条例》，完善生活垃圾管理法规制度体系，明确各级政府、各相关部门、企事业单位和社会公众等在生活垃圾收运处理体系中应尽的义务和应负的责任，明确相关的管理制度和追责制度。

（二）保障规划实施

城市生活垃圾无害化处理工作由省政府总负责，市、县级政府负责具体实施。一是要加强组织领导，建立健全工作推进机制。省级有关部门要加强在政策法规、项目建设、技术标准、监管执法等方面的指导。各级发改、建设（环卫）、环保等部门要各司其职，加强协调配合，提高服务水平，及时协调解决建设过程中出现的问题和困难。二是要强化规划的指导和刚性约束，并建立规划的中期评估和动态调整机制。按照“先规划、后立项、再建设”的项目建设程序，对已列入本规划和确有必要且符合条件新增的生活垃圾分类处理设施项目，要及时列入年度预算，确保项目顺利实施。

（三）加大政策支持

加强建设项目的资金保障，对列入规划的项目，加大政府财政资金投入力度，优先争取安排国家专项资金。依据国家生活垃圾处理收费制度，合理确定生活垃圾收费标准，积极探索计量化、差别化收费方式，加强处理设施运行的经费保障，征收的生活垃圾处理费专项用于生活垃圾收集、运输、处理。同时，认真落实国家大力促进节能环保产业发展的政策，加快生活垃圾处理产业化发展、社会化运作，鼓励社会和民间资本参与投资、建设和运营城市生活垃圾处理设施。鼓励已有较好基础的企业开展生活垃圾收集、运输及处理一体化全产业链发展，培育环境污染第三方治理。

（四）加强监督管理

强化项目管理，做深做细项目前期咨询论证，在具体项目的实施中，要加强与国土空间规划的衔接，依法严格加强项目审批，并根据规定开展社会稳定风险评估。严格执行国家《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，规范开展生活垃圾处理设施建设的特许经营活动。规范运营监管，实现政府监管与社会监管相结合，运行过程监管和污染排放监管相结合，提高垃圾处理透明度，定期向社会公布垃圾处理情况。运营单位要制定应急预案，有效应对设施故障、事故、进场垃圾量剧增等突发事件。

（五）强化科技支撑

加强技术引导，依托省内专业协会和有经验的咨询、设计、建设、运营等机构作为技术支持，加强生活垃圾处理基础性技术研究，重点研究垃圾资源化利用、分类处理、清洁焚烧、二噁英控制等关键性技术，为城市生活垃圾管理工作提供多方面的技术服务和业务咨询。进一步完善吉林省城市生活垃圾无害化处理专家咨询委员会，为全省生活垃圾分类处理提供有力的技术支撑。各级环境卫生主管部门应当结合当地实际情况，积极邀请相应专业机构和专家进行各类指导、咨询和培训；积极培养和引进专业人才，逐步提高当地城市生活垃圾分类处理的管理水平；在市场化的过程中通过合理的竞争方式引进高水平的企业参与环卫建设和运营工作，提高各类处理设施的建设和运营水平，培育生活垃圾收运、处理各个环节的相关产业及优秀企业的成长，提升行业科技水平，从而整体提高生活垃圾收运处理系统的工作效率和环境保护效益。加快生活垃圾处理技术创新、示范和推广应用，利用先进适用技术改造现有生活垃圾处理设施，提高资源综合利用和达标排放水平。采用“互联网+回收”等新模式，提高垃圾收运处理的信息化水平和效率。

附表1

“十三五”生活垃圾处理设施建设主要进展[7]

附表2

吉林省垃圾焚烧处理设施规划一览表[9]

[1]此处所有数据来源于住建部《2019年城市建设统计年鉴》

[2]此处所有数据来源于住建部《2019年城市建设统计年鉴》

[3]此处数据预估到2020年底。

[4]吉林省自然资源厅复函

[5]省发改委复函

[6]省发改委复函

[7]数据来源于住建部《2019年城市建设统计年鉴》

[8]焚烧处理能力占无害化总处理能力的比值

[9]数据信息主要来源于《吉林省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划》（2020-2030）