“宏观视角下的碳中和”系列专题二：财政视角下的碳中和

03“碳中和”下的财政政策展望

结合欧盟财税政策支持碳中和相关经验，以及我国的实际情况，后续财政政策支持碳中和可能有以下发力点：

（一）纳入短期和中期预算框架

我国并不是没有能同应对“碳中和、碳达峰”任务相衔接的资金，只是相关预算的整合程度不够，支出相对碎片化。一般公共预算支出中，节能环保支出（与能源效率相关）总金额从2014年的2726亿元提高到2019年的7444亿元，占比从2014年的1.8%提高到2019年的3.1%，2020年由于疫情期间民生支出力度较大，这一比重才回落到2.6%（图表10）。专项债投向中，根据企业预警通的统计，2020年专项债中生态支出1723.2亿，占2020年新增专项债额度的4.6%。在2021年财政预算草案中，与碳中和目标直接相关的支出安排包括：大气污染防治资金（与减少碳排放相关）安排275亿元，增长10%；重点生态区功能转移支付安排（与生态系统碳汇相关）882亿元，增长11%。若将财政支出中碳中和相关科研经费、地方绿色化改造资金等也予以纳入，预算中的“含绿量”或将进一步提高。如南昌高新区从2021年开始每年列支绿色发展专项资金1000万元，专项用于扶持企业节能技改、清洁生产、循环利用、生态文明建设等。

在加强预算整合程度的同时，加强中期预算规划同重大战略的对接。4月13日，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，其中强调“加强中期财政规划管理，进一步增强与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束”。加强中期预算规划同五年计划以及碳中和等重大战略目标相衔接，将有助于增强国家重大战略任务财力保障，更好地满足“3060”目标实现所需资金，也能更好地引导市场预期。

此外，财政支出中用于碳中和的比例应该有多大？也是一个值得探讨的问题，这需要明确投资于碳中和的成本和收益，背后需要建立更加完善的碳排放统计核算和碳价格发现市场。

（二）一揽子绿色财政支出方案

一是，就财政补贴而言，新能源补贴不宜过快退坡，并应向核心技术倾斜。以新能源汽车为例，根据《中国汽车低碳行动计划2020》，2019年中国量产乘用车生命周期碳排放总量（中国乘用车单车生命周期单位行驶里程碳排放总量）依然达到6.2亿tCO2e，其中汽油车贡献了乘用车碳排放总量的74.7%，发展新能源汽车对于实现碳中和目标具有重要意义。

当前新能源汽车销售对财政补贴仍然存在一定依赖：2019年6月26日之后，新能源国家补贴力度降幅超过50%、地方补贴取消，新能源乘用车销售自7月起就呈现了大幅下滑；2020年4月，国家考虑到疫情对于国内经济的冲击，对新能源汽车补贴政策采用逐步退坡的方式，补贴延长至2022年底，随后新能源车销量便持续大幅增长（图表11）。欧盟国家在支持新能源发展过程中也运用了财政补贴手段，如去年5月，法国宣布80亿欧元汽车产业援助计划，给购买电动车个人消费者的政府补贴从6000欧元提高到7000欧元。中国新能源汽车还处于发展阶段，保持一定支持力度是必要的，但为避免补贴泡沫出现，财政资金应当向拥有核心技术的厂商倾斜，实现精准扶持。

二是，加大相关产业的基建投资，为能源、产业转型创设有利条件。“新基建”七大领域中，特高压和充电桩同“碳中和”有直接关系，特高压是解决我国风电、光伏资源分布和消费分布不匹配的重要技术手段（图表12）；充电桩建设是现阶段我国新能源汽车发展的主要矛盾之一。2020年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议提出加快新型基础设施建设进度。2020年全年特高压项目核准数有所增加，为“十三五”期间各年份最高，2020年公共充电桩的保有量也有大幅增加（图表13、图表14）。为加快疫后复苏，各国顺势推行“绿色新政”、“绿色基建”。绿色基建作为当前国家重点支持的“两新一重”和“双循环”建设的重要着力点，符合当前我国经济转型升级方向，也能成为疫后复苏的一大增长引擎。除了特高压、充电桩外，海绵城市、绿色建筑、绿色市政等领域也存在基建投资的发力点，后续财政有望加大对这些领域的支持力度。

三是，加大碳中和相关领域公共研发投入，提前布局核心关键技术。根据IEA的数据，近年来低碳研发支出和非低碳研发支出的差距正在不断拉大，说明各国对低碳技术重视程度不断提高（图表15）。中国的低碳能源公共研发支出也在不断提高，但与欧盟、美国比，中国低碳能源研发支出占总研发支出的金额和比重均明显偏低，需进一步增加低碳能源公共研发支出，优化能源研发支出结构（图表16、图表17）。根据高盛的测算，跨越75%脱碳水平之后中国的脱碳成本曲线将极为陡峭，最终实现碳中和有10%的碳排放必须依赖自然碳汇和直接空气碳捕获与封存技术(DACCS)（图表18）。自然碳汇指通过植树造林、植被恢复等措施，吸收大气中的二氧化碳；DACCS技术指直接从空气中捕获二氧化碳来减少碳排放。这些技术路径外部性强、成本高，企业投入的积极性有限，需要政府加大研发投入，降低脱碳成本曲线的斜率，吸引社会资本进来。

四是，政府部门绿色采购具有广阔空间。根据中国政府采购网的数据，2019年中国政府采购规模为3.3万亿元，占当年GDP比例为3.34%。而根据国际惯例，政府采购规模一般占GDP的10%左右，意味着政府采购仍然较大增长潜力。2020年10月，财政部、住建部印发《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》，要求切实提高绿色建筑和绿色建材在政府采购工程中的比重。从政府采购的增长潜力，以及政府绿色采购的发展趋势来看，政府部门绿色采购具有广阔空间。

除了以上几个层面以外，可借鉴欧盟经验，考虑将碳排放拍卖收入用于碳中和相关支出。同时利用现有PPP、政府引导基金、国家绿色基金等平台渠道，加强政府资金和社会资本的协调配合。发挥政府支出的引导作用，提高财政资金的使用效率，保障财政政策的可持续性。

（三）关注转型风险和社会公平

类似于“公正转型机制”、“公正转型基金”的制度安排，并非欧盟所特有。“供给侧结构性改革”期间，2016年5月财政部印发了《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》，安排1000亿元专项奖补资金支持化解过剩产能。其中，基础奖补资金占资金总规模的80%，结合退出产能任务量、需安置职工人数、困难程度等按因素法分配。

“碳中和”虽不似“供给侧改革”，但能源结构调整、产业结构调整仍然具有确定性趋势，转型风险不可谓不大（图表19），对就业和社会稳定也有一定冲击，仍然需要财政加大转移支付力度。

从地区来看，部分地区财政收入或面临一定冲击，可能衍生债务风险。以煤炭大省山西为例。2019年仅煤炭开采和洗选产业主营业务税金及附加就占到了工业企业主营业务税金及附加的75.2%，占到了山西省一般公共预算收入的22.5%，2014年前的数据也显示山西这两项占比大幅高于同期全国水平，如果算上其它产业中与煤炭相关的部分，这一比重将更大（图表20）。此外，各省碳排放强度与债务率存在一定正相关关系，高耗能、减排难度较大的地区财政可持续性通常也相对较弱，“碳中和”减收增支的冲击下，地区财政状况的恶化可能波及当地国企、城投融资能力，触发债务风险（图表21）。尽管“碳达峰、碳中和”目标的实现是一个长期的过程，但政策导向下，市场化金融支持的后撤可能会以较快速度展开。考虑到这些地区对资源依赖程度较高，经济转型难度较大，依靠自身有限的财力难以支撑能源结构、产业结构调整，需要政府加大转移支付力度予以扶持。

从产业来看，对照2016年供给侧结构性改革启动之初的情况，碳中和背景下，市场资金用脚投票，可能导致高耗能产业融资更加困难（图表22）。若金融资源较早退出，可能带来产能缩减、供需错配，引起大宗商品价格上涨等问题。高耗能产业的平稳过渡、改造也需要政府的资金支持。

（四）探索碳税定价的可行路径

4月15日，中国人民银行行长易纲在“绿色金融和气候政策”高级别研讨会上透露，预计今年6月底，中国全国性碳排放权交易市场将启动运营。除了碳交易市场外，作为碳定价的另一主要手段，是否开征碳税近期也引起了广泛讨论。《2019 IMF财政监测报告》对碳税减排效果、成本等做了专门研究。

IMF的分析表明若中国征收碳税，或将取得不错的效果。一方面是减排效果好，根据IMF的测算，若征收50美元/吨的碳税，在主要国家中，2030年中国征收碳税的国内环保净收益将达到GDP的3.1%，将仅次于俄罗斯的3.3%，处于较高水平（图表23）；另一方面是增收效果还不错，在不同碳税标准下，中国征收碳税给财政收入带来的贡献也将居于主要经济体前列（图表24）。但中国征收碳税将给企业和家庭部门带来较高成本，对社会公平的影响较大。中国征收50美元/吨碳税给产业带来的加权平均成本远高于美国、印度、加拿大，且钢铁、金属等部门成本的上升幅度接近10%，这将削弱我国工业企业的竞争力（图表25）。若考虑欧盟对我国实行碳边界调整机制，我国出口到欧盟的产品或将面临更高成本。此外，碳税给我国居民带来的负担也较高，尤其是处于低收入分位的家庭受到的冲击更大（图表26）。

从技术层面看，中国现阶段更适合开征名义碳税。即通过对与化石燃料相关税种的改造，包括提高税率水平或以碳排放量为依据来调整税率，可以发挥与碳税类似的作用。从减排效果估计来看，中国征收碳税是有效的。不过，考虑到全国性的碳排放权交易市场和完备的碳核算体系还未建立，若设立新税种，开征实质性碳税可能面临较大技术层面的挑战，可以从现行资源税、消费税入手进行边际改造，利用名义碳税发挥定价作用。

相比于其他国家，中国更需要关注宏观税负和社会公平问题。如前所述，中国征收碳税给不同产业部门、不同收入群体带来成本具有异质性，相对脆弱、低收入的产业和群体受到的冲击更大。而考虑到这些产业部门（钢铁、煤炭等）同这些低人群就业所处部门存在较大程度的重合。且相比于发达国家，我国人均收入水平偏低，碳税的征收应格外关注公平问题，可以通过税收“一增一减”或加大转移支付来稳定宏观税负、加大对弱势群体的扶持力度。