构建“碳市场为主 碳税为辅”的碳定价体系

不过，这并非意味着碳交易机制就是完美的。事实上，与碳税相比，作为一种数量型碳定价机制，碳市场在增强了碳减排量确定性的同时，付出的代价是碳价的不确定性。因为在纯粹的碳市场中，碳排放权的供给是没有弹性的，一旦经济波动引发碳排放权需求的变化，这种需求侧冲击的吸纳方法将体现在碳价方面。这也造成了碳市场下碳价的高度波动性（见图9、图10）。高度波动的碳价意味着企业投资低碳技术的回报预期是不确定的，这不利于促进碳中和相关技术进步。

2.相比于碳市场，碳税机制的交易成本较小

正如新制度经济学所强调的，资源配置机制的运行是有成本的。由于两种碳定价机制内在的运行逻辑不一致，因此以监测、报告、核查（MRV）衡量的交易成本，两者存在比较明显的差距。如表2所示，碳市场的交易成本通常高于碳税。之所以会有这种差别，在很大程度上是因为开征碳税借助于现有的征税体系，不需要构建起一套全新的专用MRV体系。

碳交易则不同，这并非一个经济主体自发逐利形成的既有市场，而是一个依赖于法律等命令型政策作为制度基础建立起来的、新的专用市场。与碳税的定价机制相比，作为一个人为创设的新市场，其有效运转需要比碳税参与者更多的市场主体通力合作，这会产生更多的协调、监督成本：一方面，在人为创设的市场，其基础制度的有效运转不是依赖于市场逐利本性，而是依赖于命令型政策的强制执行，这可能需要投入大量资源，例如，如何分配碳配额，无论是免费分配制度，还是有偿分配制度，均需要足够的资源监督此过程，否则很容易产生低效分配；另一方面，在碳市场中参与者不只有政府和排放企业，还有作为基础设施的交易所，还有为了提升定价效率而引入的中介机构、大量机构投资者，甚至还会有个人投资者，交易的产品除了现货之外，还有期货、期权等，这意味着碳市场需要量身定制新的MRV体系，以增强对各参与主体的监督，更多参与者之间的互动也意味着更多的交易成本。

3.碳定价收入分配：碳税可用于促进公平，碳交易更侧重于提高效率

无论是碳税还是碳交易，都会存在直接的碳排放价格，再加上定价机制运行的交易成本，这会造成两个问题，微观上的企业竞争力下降和宏观上的碳泄露。解决这些问题需要有效合理运用碳定价带来的公共收入。这个公共收入，在碳税的情况下体现为政府税收，在存在拍卖制度的情况下体现为政府拍卖碳排放权的公共收入。从理论上来讲，这两种收入虽然流进政府的渠道不同，但都可以用来纠正碳定价带来的企业竞争力下降和碳泄露问题。

但在实践中，碳税和碳市场所得公共收入使用方式的侧重点不同。在收入使用方向的规定上，由于碳市场的拍卖收入并非像碳税那样直接纳入国家财政，因此78%的碳市场拍卖收入会以法律的形式约束其使用方向。但对于碳税的使用却没有严格限制，大约只有43%的碳税是以法律形式规定使用方式。因为碳税进入政府财政系统，受到已经存在的财政纪律约束，需要施加额外约束的必要性没有碳市场那么大。

此外，以碳税为例，由于它直接进入税收系统，因此在使用的最终方向上也更多体现出公共财政属性。OECD报告指出，欧盟2016年一半以上的碳税收入是用于减税、退税等税收政策方向的，其中有一部分体现了追求公平的公共财政色彩（见表3），例如，挪威在征收碳税的同时，减免了其他部门的一些税收，并将碳税收入一部分投入养老基金等财政支出项目。加拿大不列颠哥伦比亚省规定碳税收入可以一次性退税补偿给低收入人群，起到了转移支付的公共财政作用。2019年，美国国会提出的《TheClimate Action Rebate Act of 2019》，拟将碳费（Carbon Fee）的70%通过每月退税的方式返还给中低收入居民。

与碳税的公共财政属性不同，碳市场的收入则呈现一定的专款专用色彩，为了降低碳排放而获得的拍卖收入，主要还是直接用于促进减排方面的开支。根据OECD研究，碳市场拍卖收入中的86%存在明确的使用方向约束（78%是法律约束，8%是政治承诺），其中，最大的支出项目是推广绿色出行（占比22%），即一些国家利用拍卖收入来发展面向公众的电气化交通和其他低碳出行方式。例如，加拿大提升交通电气化水平、意大利补贴低碳出行、美国加州用于建设连接该州主要城市的高速铁路等。其次是用于提升能源使用效率的开支。例如，法国、意大利对学校等公益机构建筑物采取了节能改造。支持可再生能源发展以及补贴绿色研发这两项占比也比较大。例如，英国2016年的可再生发热激励（RenewableHeat Incentive）计划总拨款的一半来自于拍卖收入。

总之，碳税和碳市场拍卖所得的公共收入，虽然理论上可以做到使用方式无差别，但由于它们形成公共收入的途径不同，在实践中的侧重点还是有所差别。碳税在使用方向上不只局限于碳中和领域，具有一定的“取之于民，用之于民”的公共财政属性，会有一部分用于支撑其他领域的减税，或者转移支付等，能够在促进公平方面发挥作用。碳市场拍卖收入则具有较强的“取之于碳，用之于碳”属性，主要集中在提升碳中和效果方面，在一定程度上有助于缓解碳市场中价格波动较大对于绿色投资、创新的不利影响（见表4）。

（二）绿色溢价视角看定价：碳市场为主，碳税为辅

在目前的碳定价机制选择中，似乎只是从排放占比这一个维度，强调通过碳市场的方式来约束高排放行业，但这并不符合社会净成本视角的差别碳价要求。而且，综合减排效果、交易成本以及公共收入使用三个方面看，碳税和碳定价两种机制各有优劣，并不存在一个绝对好于另一个的确切结论。如果仅从提升减排量的确定性这个角度看，似乎碳交易确实是个理想的选择，但这也意味着有可能付出更高的交易成本，在贫富分化的社会背景下，也丧失了一个通过碳税促进公平的机会。

更重要的是，通过碳市场来约束碳排放，意味着相关行业将会面临较大的碳价不确定性，这不利于相关行业的绿色投资与技术进步。从实现碳中和的策略上来看，碳定价固然是重要的政策手段之一，但技术进步对于最终实现碳中和而言可能更具有决定性意义。因此，从这个角度看，有必要重新审视通过单一的碳市场来实现碳定价的思路。

在这方面，绿色溢价的测算可以提供一些有益的启发。绿色溢价对于碳定价的意义，不只是支撑符合社会净成本理论下的差别碳价含义，更重要的是可以衡量各个行业碳中和技术的成熟程度。通常而言，如果行业的绿色溢价较高，则意味着行业的碳中和技术还不够成熟，也意味着这些行业在碳中和之路上更加迫切的需要激励技术创新。这样就可以从绿色溢价、排放占比两个维度去思考如何选择碳定价机制的问题，以更好利用两种定价机制的优点，来实现更有利于促进相关行业碳中和的政策组合。

具体而言，从选择碳定价机制的角度出发，需要将电力、钢铁、建材、交运、化工、石化、有色、造纸等八个行业再做一个划分（见图11），将排放占比平均数11%作为划分高排放和低排放行业的标准；将以排放占比为权重的加权行业绿色溢价比例34.6%作为划分高、低溢价行业的标准。这样就可以把上述八个行业分成四个类型（见表5），即：高排放、低溢价的电力、钢铁；高排放、高溢价的建材；低排放、高溢价的交运、化工；低排放、低溢价的有色、石化、造纸。

对于高排放、低溢价的电力、钢铁而言，分别是17%和15.4%的绿色溢价比例，意味着在经济层面看碳中和的技术已经相对成熟，对于技术创新的需求程度不如高溢价的行业迫切。与此同时，这两个行业的排放占比分别高达44%和18%，合计占总排放量的62%。因此，电力、钢铁两个行业比较适合采用碳市场的定价机制，这样既可以有效促进整体排放量的下降，又不需要太担心不确定的碳价不利于这两个行业的技术创新。

对于低排放、高溢价的交通运输、化工，逻辑正好反过来，主要的碳中和策略应该是促进创新，而不是强力约束其排放量。具体而言，这两个行业的绿色溢价比例分别为68.1%和53.2%，说明从经济角度看这两个行业的碳中和技术还非常不成熟，迫切需要推进相关研发和技术进步。与此同时，这两个行业的排放加起来只有10%，这意味着即便对这两个行业施加总量约束，它们对总体减排的贡献也不如电力、钢铁明显，而且碳市场中高度波动的碳价可能不利于交运、化工行业的技术进步。因此，权衡利弊，对于低排放、高溢价的交运、化工，可能更适合采取碳税的定价机制。

对于高排放、高溢价的建材，以及低排放、低溢价的有色、石化、造纸等四个行业而言，似乎答案没有那么清晰，需要更进一步的分析。以建材为例，排放占比12.6%，在八个行业中排第三，基本位于11%的行业平均数附近，与此同时，它的绿色溢价比例高达138%，远高于第二位交通运输68%的绿色溢价水平。因此，相对而言建材依旧是更需要激励创新和技术进步的行业，因此建材也可能更适合采用碳税的定价方式。至于有色、石化、造纸这三个行业，排放占比依次是0.68%、1.46%和0.26%，绿色溢价比例依次是3.7%、7.4%和10.9%。由于溢价比例和排放占比都比较低，因此这三个行业采取哪种定价机制似乎都可以，更多取决于决策者更希望看到排放量比较确定的下降，还是促进碳中和技术创新。预计在政策促进下未来各行业绿色溢价将显著降低（见图12）。

三总结与建议

基于绿色溢价的分析表明，电力、钢铁两个行业更适合采取碳定价机制，这两个行业合计占到了总排放的62%。因此，从排放占比的角度看，碳市场虽然不适合作为约束全部行业的定价机制，但确应成为最主要的碳定价机制。如前所述，与碳税相比，价格不确定性较大、对创新的激励不足是碳市场存在的主要问题。从欧盟、美国碳市场运行的实践来看，通过合理的交易机制设计能够在一定程度上缓解这两个问题。具体而言，是在配额分配环节推行以拍卖为主的交易机制，在配额交易环节引入期货等衍生品，即构建以“拍卖+期货”为核心的碳市场交易机制。

（一）配额分配环节：应逐步提升拍卖的有偿分配比例

正如科斯定理所指出的，在存在交易成本的市场机制中，初期的产权分配直接关系到最终的市场交易效率。因此，碳配额分配是否合理，是整个碳市场运行是否有效的基础。理论上，主要有两种碳配额分配方式，即基准法构成的免费分配，和拍卖为主的有偿分配。

根据中国2020年10月28日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，在意见征集阶段对有偿分配的提法是“适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例”，在2020年12月31日正式发布的版本中提法改为“以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配”。仅从措辞上看，似乎在正式外发的版本中更多强调免费分配为主的方式。考虑到在全国统一碳市场运行初期，相关企业没有完全做好为碳排放付出成本的财务准备和业务准备，因此初期以免费分配为主是一个比较合理的安排。事实上，虽然美国RGGI一直以拍卖作为主要的配额分配手段，但在市场规模更大的欧盟EUETS建设中，第一、二阶段也是以免费分配为主，拍卖从第三阶段开始才成为主要的配额分配方式。

采用有偿分配为主的配额分配方式有助于促进公平。如前所述，碳市场是一种交易成本比较高的定价机制，如果没有拍卖所获公共收入，则政府作为公众利益的代表，将为支撑碳市场的运行付出更多的公共成本。如果没有拍卖收入覆盖这部分支出，对于公众而言并不公平。

更重要的是，拍卖有助于提升定价效率、促进创新。免费配额意味着配额分配环节价格发现机制的缺失，全部价格的发现工作及波动性风险均由配额交易环节的参与者承担。例如，在欧盟EUETS免费分配为主的2009—2012年间（见图13），常常因为免费分配环节价格信号缺失，出现免费配额发放过度的问题，导致碳价一度大幅下跌，影响了市场活跃度。

在缓解碳市场对于创新的不利影响方面，除了可以通过拍卖收入支持可再生能源投资与绿色研发外，更重要的是可以基于拍卖建立价格稳定机制。例如，在欧盟EUETS中，如果拍卖最终形成的价格低于保留价格，则宣告本次流拍，下次再进行拍卖。美国RGGI中，通过CCR（成本控制储备）、ECR（排放控制储备）两种不同的机制设置了拍卖的价格上限和下限。当拍卖的价格超出触发价格后，监管机构会释放CCR配额使得拍卖价格为CCR的触发价格，如果政策规定的CCR已经被全部释放，那么即使拍卖价格高于CCR触发价格也不再释放；而在拍卖价格低于ECR触发价格时，监管机构收回部分拍卖配额使得拍卖成交价格为ECR触发价格。

综上，本文认为，在全国统一碳市场起步后，应尽快明确在配额分配环节有偿分配为主的演进方向，逐步提升拍卖比例。

（二）配额交易环节：应考虑引入期货等金融衍生品

如前所述，由于碳排放权的供给弹性较低，碳价波动性比较大成为碳市场存在的主要问题，如何控制碳价过度波动也成为交易机制设计的核心问题之一。2020年12月31日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》提出，碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合规定的方式；防止过度投机的交易行为。从此前中国八个省市的试点来看，涨跌幅限制等现货交易价格管制是防止交易碳价过度波动的主要方式，只有上海环境能源交易所推出了碳远期合约，但受限于中国碳市场整体成熟度，其交易并不活跃。

事实上，现货市场的涨跌幅限制只是一种延迟真实价格信号释放的做法，并非真正有效的价格稳定机制，也并非帮助相关企业规避价格波动风险的有效做法。从欧盟EUETS的经验来看，在2005年4月欧盟就推出了与EUA（欧盟碳排放配额）挂钩的碳期货产品，2006年10月推出了EUA期权产品，2008年3月和5月，分别推出了与CER（核征减排量）挂钩的碳期货和期权产品，2019年，欧洲EEX交易所中碳金融衍生品交易量达到4.26亿吨，其中EUA期货交易量1.67亿吨，同期碳配额现货的交易量只有5千万吨。

事实上，碳期货等金融衍生品可能是排放企业重要的价格风险对冲手段。因为碳配额是一种人为创设的排放权产品，且存在比较集中的交割期限。对于生产企业而言，碳配额作为一种资产却无法直接进入生产，如果一直持有到期则会存在经济成本或者机会成本，给企业的流动性带来一定的负担。如果引入碳期货，就给了企业一个选择，可以卖出持有的碳配额现货，买入碳配额期货，通过这种操作既有利于对冲价格波动风险，也有助于将碳配额所占用的流动性释放出来，支持企业发展。对于投资者来说，碳期货等以碳配额为标的的金融衍生品，相对碳配额现货具有更强的金融属性，有助于吸引更多的金融机构进入碳市场进行交易，有利于提高整个碳市场的流动性和定价效率。