构建“碳市场为主 碳税为辅”的碳定价体系

摘要：随着全国统一碳市场即将迈入正式启动阶段，关于碳中和政策工具的讨论也几乎到了言必称碳市场的程度，似乎碳市场已经成为了制定碳中和政策时的必然选择。事实上，这样一个看似无需讨论的议题，可能隐含着几个被忽略的重要问题。把不同行业纳入同一个碳市场是否合适？碳排放权被投入到不同的生产活动中，是否应该被要求面对同一个碳价？碳市场之外，是否还有类似或者不同的碳中和政策工具值得选择？本文基于绿色溢价对这些问题进行了探讨，结果表明：适合纳入碳市场的主要是电力、钢铁两个行业，交通运输、化工、建材行业可能更适合碳税的碳定价机制；相比于理论上碳的社会成本折现，绿色溢价下的平价碳成本可能更适合作为现实中制定碳价的参考依据。

关键词：碳中和；碳市场；碳税；绿色溢价

一怎样理解碳成本

（一）碳价概念界定

在理论、政策以及日常语境中，存在着多个相似但不同的碳价概念。这些概念在各自的语境下内涵是清晰的，但当进行跨语境的探讨时，尤其是探讨碳定价问题时，可能会出现一些歧义。为此，世界银行曾经对这些不同的概念做出过区分和界定。就本文需要探讨的问题而言，主要需区分理论碳价和显性碳价。其中，理论碳价是指Nordhaus所称碳的各期社会成本的折现值；显性碳价则对应着碳市场中交易决定的碳价，以及碳税税率。

由于理论碳价通常被认为是制定显性碳价的重要基础，因此美国总统拜登上任伊始便于2021年1月20日宣布，将会借鉴Nordhaus等人的模型来测算理论碳价。不过，他对理论碳价的具体措辞是“SocialCost of Carbon”，以直观表达理论碳价与显性碳价之间的关系。下文中，将采用“碳的社会成本”来表示理论碳价，并简称为碳成本，显性碳价相应简称为碳价。

事实上，这并不是美国政府第一次测算碳成本，奥巴马政府曾于2010年对碳成本进行过测算，当时的结果折现到2020年大约是26美元/吨碳，2016年更新计算后的碳成本为42美元/吨碳。2017年，刚上任不久的特朗普再次更新了碳成本的计算，结果显示美国碳成本仅有不到7美元/吨碳。无论是反对还是支持减排的美国决策者，都是通过碳成本的测算来支持自己的观点，反映了在主流认知框架下，碳成本对于碳价制定的重要意义。由于碳定价又被看作是最重要的碳中和政策工具，因而碳成本的测算在一定程度上也可以被看作整个碳中和政策的重要基础性工作。

然而，对于这个重要的基础性数据，不但决策层没有一致的看法，学者之间的分歧也很大。例如，著名的气候经济学家Nordhaus测算的碳成本大约是37美元/吨碳（2020年），而被Nordhaus在碳成本测算方面重点批判的另一位经济学家Stern，他的方法对应的碳成本大约是266美元/吨碳。本文基于绿色溢价测算的中国平价碳成本约为377元人民币（约58美元）/吨碳。同样一个碳排放，不同方法测算的碳成本差异很大，可见以此为基础计算碳价存在不小难度（见图1、图2）。

（二）外部性与社会净成本

不同行业的碳成本是否不一样？按照当前的主流测算方法，同一个经济体内部只有一个碳成本。由于碳成本是碳定价的重要参考依据，这样一个不考虑行业差异的统一碳成本测算，似乎已经对于现实碳定价逻辑产生了重要影响，即同一碳成本意味着同一碳价。例如，截至2020年，全球最大的碳交易市场欧盟EUETS已经覆盖了电力、交通运输等14个行业，同一个市场中这些行业面临同一个碳价。中国也有类似的情况，即将启动的全国统一碳市场，在当前主要覆盖了电力行业，未来还将会覆盖钢铁、水泥、电解铝等高排放行业，似乎也意味着这些不同的行业纳入统一市场后将会面临同一个碳价。

问题是，主流碳成本测算隐含的同一碳价思路是否合适？庇古最初的论述对于思考这个问题依然有借鉴意义。庇古实际上讨论的不是社会成本，而是作为社会成本与社会收益之差的社会净成本。另外一位对外部性问题做了深入研究的经济学家科斯，在其具有里程碑意义的《社会成本问题》（1960年）一文中，虽然质疑了庇古税的可行性，但他思考外部性的角度依旧是出自社会净成本的概念。

由于存在社会成本和社会净成本的差异，对于统一碳价的碳定价思路似乎应抱有一定的怀疑态度。或者说，如果将碳价视作一种对碳排放的惩罚措施，是否意味着对于不同行业产生的碳排放应该采取不同程度的惩罚？假如一个比特币挖矿者通过燃烧煤炭的方式去支撑挖矿的能源消耗，相比大量民众在冬天通过燃煤来御寒，这两种行为都会产生碳排放，是否应该适用于同样的惩罚措施，是否都纳入统一碳市场中承受同样的碳价？如果从社会成本的角度看，同样一单位的碳排放，无论是御寒产生的，还是比特币挖矿产生的，都对社会造成了同样的伤害，似乎应该适用同样的惩罚。但是，耗费大量碳排放权去“挖”一种本可以轻松印刷出来的“货币”，与耗费大量排放权去挽救严寒威胁下的生命，这两种碳排放权消耗造成的社会收益明显是不一样的，也不应该受到同样的惩罚。

这样一种基于社会净成本，而非社会成本角度的碳成本分析，拓展到更一般的意义上，意味着对于社会收益不同的行业而言，也应该适用不同的碳价水平，进而可以得出这样一个推论：对于社会净成本不一样的行业而言，去计算一个同样的碳成本可能是不太合适的。随之而来的、更具有现实意义的问题是：对于现实的碳定价而言，把社会净成本不同的行业纳入到一个统一碳市场、去承受同一个交易出来的碳价，或者说对社会净成本不同的行业制定同一个碳税税率是否合适？本文将结合绿色溢价，对这个问题进行探讨。

二绿色溢价与碳定价机制的选择

基于社会净成本角度的思考，有助于我们摆脱上述主流碳成本测算可能产生的误导。不过，无论是基于社会成本，还是社会净成本，本质上都是一种理论上可行、现实中计算难度很大、误差也可能很大的概念。

基于社会成本去计算同一碳成本尚且如此困难，如果从社会净成本的角度去测算各行各业的差别碳成本，由此产生的相关内涵界定争议与不确定性，计算所需要的时间投入和资源消耗，可能比计算统一碳成本更大。但是，如果不考虑计算难度，仅考虑合理性的话，前文关于社会净成本的分析表明，确实应该为不同行业计算不同的碳成本。因此，有必要在碳成本测算的理论方法之外，换一个思路去思考如何更可行的测算差别化碳成本、进而推动差别化碳定价的现实问题。

目前看，绿色溢价可能是解决上述问题的较好方法。需要说明的是，绿色溢价的分析思路，并不是来自于严格经济学意义上的社会成本，而是来自于当前行业有排技术和零排技术之间的成本差异，本质上是一种平价碳成本，即需要排放者为碳排放付出的额外成本，以确保排放者生产成本与碳中和技术下的生产成本相等。对比来看，目前主流的碳成本计算可以看成是一种由远及近的理论测算方法，是将碳排放的未来伤害折现到当下；绿色溢价反映的是一种由近及远的问题解决思路，强调通过促进当前碳中和技术的发展来解决未来的碳排放问题。

因此，基于现实的绿色溢价，比基于理论的主流碳成本，似乎具有更优的现实意义。更重要的是，绿色溢价可以体现出社会净成本角度下差别碳成本、进而体现出差别碳价的政策含义。接下来，将主要基于绿色溢价的分析框架，去探讨有关如何实现碳定价的问题。

（一）碳税与碳市场的比较

作为两种基本的碳定价机制，碳税和碳市场的理论渊源分别来自庇古和科斯。庇古和科斯对于外部性问题的思考虽然都有社会净成本的角度，但对于如何实现社会净成本的内部化，两者的看法并不一致。庇古的方法是庇古税，科斯认为庇古税是一种难以实现的设想，因为很难知道合适的税率究竟应该定多少，他主张通过明晰产权的方式，通过市场自由交易对外部性定价。

实践中，截至2019年，全球计划实施和正在实施中的碳交易机制为31个、碳税机制为30个，约覆盖全球温室气体排放量的22%；其中，征收碳税的代表性国家主要有北欧的丹麦、芬兰、挪威、瑞典等（见图3）；目前最大的碳市场是EU ETS（见图4），较有代表性的碳交易机制还有美国的RGGI。对于这两种定价机制，本文将主要从减排效果、交易成本、公共收入的使用三个维度去分析两种机制的异同，最终结合绿色溢价去探讨两种定价机制对于中国的适用性问题。

1.相对于碳税，碳交易的减排效果更确定

由于增加了碳排放的成本，因此无论是碳税还是碳交易，都有助于降低碳排放。但从机制运行的内在逻辑上看，两者有一些内在差别。碳税本质上是一个事先确定的固定碳价，市场主体因此可以对减排技术研发、投资形成一个比较稳定的收益预期，这有利于促进创新，但将不确定性留给了能否有效降低排放量。

因为只要增加一单位碳排放的收益能够覆盖碳税成本，那么企业还会持续增加碳排放。最终是否能够实现碳排放量的绝对下降，存在较大不确定性。对1981—2008年间瑞典、挪威等北欧国家减排的实证分析也印证了这一点，与不征收碳税的基准情形相比，碳税大约会降低2.8～4.9%的排放量（见表1）。与此同时，芬兰、丹麦、瑞典、挪威等北欧四国施行碳税后的排放绝对量并没有明显的下降态势，或者下降的幅度明显小于加入碳市场之后的降幅（见图5）。

与碳税的总量约束乏力相比，碳交易的总量控制机制比较好的解决了这个问题。由于碳排放量的上限是提前设定好的，即便是在经济过热的情况下，最终的碳排放也难以显著超越事先确定的上限。因此，碳市场与碳税一大不同在于，它给出了一个比较确定的碳排放量下降路线。以欧盟为例，1990-2019年欧盟GDP增长60%的同时，碳市场覆盖单位的实际排放量基本上没有突破设定的排放总量限额（见图6）。类似的情况也存在于覆盖了美国东北区域10个州的RGGI市场（见图7）。中国方面，对2010—2016年碳交易试点前后地级市碳排放强度的研究表明，在排除地区差异等因素的影响后，2013年下半年推行的碳排放权交易对试点城市碳排放强度的降低具有统计意义上的显著作用（见图8）。