解读：生态环境部《“双随机、一公开”监管工作指导意见》

2021年7月19日，生态环境部出台《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。“双随机、一公开”，就是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。《指导意见》要求各地生态环境部门2021年底前结合本行政区实际制定实施方案或细则；2022年起，全部计划性检查均纳入“双随机、一公开”监管范围。《指导意见》共3个部分15条，内容丰富，亮点纷呈，为了便于生态环境保护铁军们深入学习和贯彻落实，笔者总结了《指导意见》的6大亮点：

1.落实党中央国务院重大决策部署的具体行动

今年是“十四五”的开局之年，党中央、国务院多次部署全面推进深化改革、推进监管能力现代化相关工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提到，要深化简政放权、放管结合、优化服务改革，加强事中事后监管。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出要完善监管体制，实施“双随机、一公开”环境监管模式。2020年1月1日起，《优化营商环境条例》正式实施，规定监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。2021年6月2日，国务院召开全国范围召开深化“放管服”改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议，会上要求进一步创新和完善监管机制，持续推行“双随机、一公开”监管方式的应用。2015年8月5日，国务院办公厅就发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机、一公开”的监管模式。“双随机、一公开”，就是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。出台《指导意见》，是及时贯彻落实党中央国务院重大决策部署的具体行动，向企业释放了持续优化营商环境、减少不必要检查等积极信号，为服务“六稳”“六保”、加快转变政府职能、深化“放管服”改革提供了重要推动力和抓手，也为深入打好污染防治攻坚战提供了内生动力，进一步丰富了环境治理体系现代化的内涵。

2. 把监管资源聚焦在群众反映强烈的违法行为上

《指导意见》明确要求，对6类监管对象要加大监督检查的频次：

一是存在生态环境违法问题的；

二是群众普遍反映强烈的；

三是社会关注度高的；

四是信用评价等级低的；

五是污染防治技术不能稳定达到排污许可证规定的；

六是有特殊管理需要的。

对于以上这6类监管对象，可适当增加抽查频次。

《指导意见》还明确，对于那些对环境管理水平高、信用较好、环境风险较低的企业，可适当减少抽查频次。“双随机、一公开”监管模式的核心内涵，把有限的监管资源聚焦在群众反映强烈的违法行为上。

监管部门通过“双随机、一公开”监管模式，随机抽查被监管对象，随机选派检查人员，重点抽查环境风险较高、老百姓投诉举报多、有严重违法记录的企业；同时，对于监管发现的违法行为，及时进行处罚，并将处罚结果向社会公布。

实施“双随机、一公开”监管模式，就是让每个企业头上都悬着一把‘达摩克利斯之剑’，企业必须增强守法自觉性；同时也意味着执法人员只能阳光行政，不能“看谁不顺眼”就去检查，用制度限制监管部门的自由裁量权。

3. 把监管能力统筹到提高生态环境监管效能上

2018年12月4日，中共中央办公厅发布《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，其中明确“整合后，生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。”

《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》同时要求，“推进人财物等资源向基层下沉，增强市县级执法力量，配齐配强执法队伍，强化属地执法。”还要求，生态环境保护监管要改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。

《指导意见》明确要求，地方各级生态环境部门，原则上要将本单位所有具有行政执法资格的工作人员和从事日常监管的工作人员全部纳“双随机、一公开”监管工作，并建立健全检查人员名录库。

《指导意见》明确要求，地方各级生态环境部门的生态、水、大气、土壤、固体废物、化学品、海洋、气候、辐射安全、环评、排污许可、监测、执法、应急等相关业务部门，对其监督管理的相关业务工作进行检查时，均应采取随机抽查的方式，并且充分应用企业的信用评级、风险等级情况作为抽取被检查对象的依据。

这将改变以往仅对被抽查单位污染防治设施运行情况、污染物排放情况等进行抽查的现状，实现生态环境领域随机抽查事项全覆盖。

以上相关业务部门在现场工作和检查中的工作包括：生态环境保护措施落实情况、污染防治设施运行情况、排污许可制度落实及证后执行情况、碳排放情况、辐射安全项目管理情况、固体废物及危险废物管理情况、化学品环境管理情况、生态环境监测社会化服务机构及环评单位报告（数据）质量、建设项目环评及批复落实情况、建设项目“三同时”制度落实情况、突发环境事件应急预案备案情况、环境安全隐患情况等进行的检查，均应采取随机抽查的方式。生态、水、大气、土壤、固体废物、化学品、海洋、气候、辐射安全、环评、排污许可、监测、执法、应急等相关业务部门的监管工作人员，现场工作和检查中发现违法行为的，要及时移交移送执法部门，执法工作人员在查处过程中应依法做好调查取证和证据固定工作。

4. 把监管方法优化到生态环境监管科学创新上

近几年，各级生态环境部门结合生态环境领域监管实际，紧扣创新监管机制主基调，不断探索、挖掘随机抽查制度执行潜力，做了不少有益尝试，为出台《指导意见》奠定了良好的实践推广基础和制度创新基础。

《指导意见》总结了各地好的经验做法，把监管方法优化到生态环境监管科学创新上。《指导意见》中的科学创新举措，具体体现在“理念创新”“制度创新”和“方式创新”。

“理念创新”方面，《指导意见》明确要求对被检查对象，按分布区域、行业产业类型、项目建设情况、排放污染物类型、生产规模、生产周期特点、重污染天气绩效分级等要素进行标识化管理。

入库人员方面，在明确姓名、单位、执法（工作）证号、职务岗位等身份信息的基础上，按所在区域、工作年限、业务专长、部门岗位等要素分类标注，并随人员岗位调整情况动态调整。

通过合理筛选、随机匹配、科学编组、兼顾专长的方式，实现科学检查、精准检查。

“方式创新”方面，《指导意见》明确在随机抽查中，采取定向和不定向两种抽查方式。在特定时段开展针对特定行业、特定区域的检查时，可以按照被检查对象、检查人员具有的标识，在限定范围内随机抽取被检查对象、匹配检查人员，定向开展随机抽查工作。在开展污染源日常监管检查时，原则上不提前设定范围条件，随机抽取被检查对象，随机选派检查人员。“制度创新”方面，《指导意见》明确要求建立企业（单位）被检查次数年度统计制度和检查人员年度检查次数标记制度。

同时，充分发挥“指挥棒”作用，一方面评估被检查主体的检查效果和守法情况，用以在后期科学调整检查计划和比例频次；另一方面评估检查人员的检查表现和履职情况，并将作为评优评先、年度考核的参考，激发检查人员积极履职、高效履职的内生动力。

5.把监管效能强化到生态环境监管制度衔接上

去年以来，受新冠肺炎疫情影响，经济社会发展遇到前所未有的挑战，不确定性因素明显增多，企业负担较重，为应对新的复杂形势，《指导意见》积极服务落实“六稳”“六保”任务，围绕落实优化营商环境要求，将“双随机、一公开”作为生态环境监管活动的基本手段和方式，切实减少对企业正常生产经营活动的干扰，减轻企业负担。

《指导意见》把监管效能强化到生态环境监管制度衔接上，明确要求要统筹生态环境监管制度机制的衔接，在“双随机、一公开”监管工作的制度设计、随机抽取、实施检查、结果公开等环节中，做好与监督执法正面清单、信用监管、排污许可管理、重污染天气应对、联合检查等制度机制的统筹衔接。

《指导意见》还要求加强上下级生态环境部门抽查工作的衔接，在随机抽查工作中，地方各级生态环境部门要确保抽查质量，避免重复检查。原则上，上级部门可从下级部门当年度已抽查的被检查对象中，再次进行抽查检查；下级部门在抽取被检查对象时，同一年度中已由上级抽查且未发现生态环境问题的，可在随机抽查时予以排除。《指导意见》同时还要求做好上下级生态环境部门以及其他部门间监管执法信息的衔接，实现在随机抽查计划期间内信息互通互联，检查结果互认，避免多头监管、重复监管。

6.把监管效果体现到生态环境监管信息公开上

《指导意见》以信用监管为基础，以生态环境监管信息公示公开为手段，联合其他市场领域监管部门，把企业（单位）信用信息“晒”出来，充分应用其信用评级、风险等级情况作为抽取被检查对象的依据，有效统筹监管力量，更合理配置监管资源，促进企业的自我管理、自我规范，实现以信用促监管，以监管强信用的目的。

《指导意见》明确要求严格落实检查结果公开，按照“谁检查、谁录入、谁公开”的原则，生态环境部门应在随机抽查任务完成后的20个工作日内，主动将检查时间、内容、结果等情况在地方政府或相关部门规定的平台公开。实施行政处罚的，应在作出行政处罚决定后，纳入国家有关信用信息系统。

李克强总理曾对“双随机、一公开”监管模式做了形象的解释："双随机"指检查对象和检查人员通过计算机随机抽取，彻底根治人情监管，“送点钱塞两条烟不管用了”；"一公开"指检查结果全面向社会公开，接受广泛监督。

“双随机、一公开”监管模式，主要有以下四个优点：

一是深化“放管服”的改革，创新监管方式。规范市场监管执法行为，切实解决一些领域存在的执法随意、执法扰民、执法不公、执法不严等问题。

二是优化营商环境，减轻企业负担。我国有54个部门有执法权，为了避免54个部门都到企业去频频检查，企业受不了。

三是提高监管效率，杜绝执法不公。我们监管执法资源和人员本就不足，应该坚持问题导向，把监管执法力量聚焦到违法问题突出、群众普遍反映强烈、社会关注度高的企业上。通过“双随机、一公开”监管模式，高效统筹监管执法资源，增强随机抽查的精准性，从而提高“监管俘获”的发生率，切实杜绝重复检查、执法不公等问题。

四是提高监管效果，减少执法成本。“普法千遍，不如执法一次”，“宣传千遍，不如执行一次”。通过“一公开”，对于发现的违法问题及时公开，让违法行为在阳光下受监督，不仅可以督促其及时整改，还可以起到典型案例的警示作用，最大程度的压缩监管部门与市场主体双向寻租空间，产生“以小概率抽查，大范围威慑”，“处罚一个，警醒一大片”的监管效果。

《指导意见》以信用监管为基础，以生态环境监管信息公示公开为手段，联合其他市场领域监管部门，把企业（单位）信用信息“晒”出来，真正做到“普法千遍，不如执法一次”，“宣传千遍，不如执行一次”，从而实现“以小概率抽查，大范围威慑”，“处罚一个，警醒一大片”的监管效果。

相信按照《指导意见》推行“双随机、一公开”监管模式，不仅可以减轻企业迎检负担，减少对企业的干扰，切实解决重复检查、随意监管、执法不公问题，还可以保证生态环境监管执法的公平公正，同时提高生态环境监管效能，产生生态环境监管效果，推进生态环境监管制度化、科学化、规范化。