解读|生物质发电新政究竟“新”在哪里？

近日国家发改委、财政部、国家能源局联合印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号，以下简称“实施方案”）。生物质发电新政的出台，引起了社会各界高度关注。应部分会员企业和金融投资机构要求，中国产业发展促进会生物质能产业分会结合行业自身特点和生物质能产业发展趋势，就实施方案谈谈协会的理解与认识，供各方参考。

1.新政出台背景

为进一步完善细化《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号)和《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建〔2020〕5号）有关要求，同时结合2020年8月20日习近平总书记在“扎实推进长三角一体化发展座谈会”上对推进城乡有机废弃物处理利用的重要指示，三部委基于深入推进我国生态文明建设，提升城乡有机废弃物能源化利用水平，促进生物质发电（含农林生物质发电、生活垃圾焚烧发电和沼气发电，下同）行业健康高质量发展，经深入研究，广泛征求社会各界意见后，出台了该实施方案。

2.实施方案总体思路

以收定补。“以收定支，收支平衡”将是确定年度补贴规模和项目建设规模首要把握的原则。无论如何配置项目资源，“以收定补”这条红线不能跨越。

新老划段。为保持产业政策的连续稳定性，避免新政对2020年1月20日（“财建〔2020〕4号文”和“财建〔2020〕5号文”发布之日）之后已投运和在建项目的冲击，三部委以2021年1月1日为新老政策的分界点，同时也为已核准但未开工项目留出了一定的决策思考期。

标本兼治。实施方案既考虑到当前已建在建项目如何获取电价补贴，同时又为“十四五”期间行业如何发展指明了方向，给行业以明确预期。

多元利用。在大力发展农林生物质热电联产项目基础上，鼓励生物质能因地制宜，走多元化、非电、和高附加值利用路线。

市场方向。充分发挥市场在项目资源配置中的决定作用。政府在正确处理好城乡有机废弃物能源化利用过程中社会公共服务属性与商品属性间的关系基础上，市场能解决的问题均交由市场处理。

明确责任。根据中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》和《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）精神，城乡各类废弃物的污染防治为地方事权。既然生物质能利用属地方事权，为明确其主体责任，“十四五”期间，国家将逐年加大地方政府分担生物质电价补贴比例，直至中央财政完全退出。

平稳有序。为避免产业发展“急刹车”和“一刀切”，新政采取循序渐进、逐步深入方式，始终把行业健康、平稳、有序发展放在首位考虑，给生物质发电企业更多的政策调整适应期。

3.今年新增项目补贴分配方案

补贴总额：2020年生物质发电新增项目中央年度补贴额度为15亿元。申报条件。须纳入国家及省级有关规划；污染物排放达标；2020年1月20日（含）之后项目全部机组并网投运；若是垃圾焚烧发电，项目所在城市已实行垃圾处理收费制度；企业须自我信用承诺。对不诚信者将纳入国家征信体系，将影响企业的投融资和日常经营活动。

如何申报。各省按月组织企业申报（2020年8月底之前符合条件的项目可一揽子申报）并负责初审；有关部门组织国家可再生能源信息中心对地方申报项目进行复核。对信息不实项目，直接取消补贴资格。

排序规则。按项目全部机组并网时间（注意，排序并网时间以项目最后一台机组并网时间为准）由先到后进行排序，先投先得，直至今年15亿补贴额度全部分配完毕。未纳入今年中央补贴规模的已并网项目，结转至次年继续按投运时间排序。项目补贴额度测算。对于农林生物质发电和沼气发电，将根据上一年度项目所属行业平均上网小时数和项目所在省份中央财政度电补贴强度等条件，测算项目所需补贴额度。对于垃圾焚烧发电，则根据项目年入厂垃圾处理量、吨垃圾补贴电量（280千瓦时）和所在省份中央财政度电补贴强度等条件，测算项目所需补贴额度。该额度仅用于项目所需补贴测算，不作为实际补贴资金发放依据。据协会测算，今年上半年投运的151万千瓦生物质发电项目（农林生物质发电57万千瓦、垃圾焚烧发电86万千瓦、沼气发电8万千瓦）在符合申报条件前提下，将可能率先获得电价补贴。

4.“十四五”生物质发电政策走向

竞争性配置项目资源。自2021年1月1日起，规划内已核准未开工和新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式确定上网电价和纳入年度建设规模管理。2020年1月20日至2021年1月1日期间已投运、在建和已开工的合规项目将维持原有电价政策。建立电价补贴分担机制。2020年已并网但未纳入当年补贴规模的项目和2021年起新并网且纳入补贴规模的项目，补贴资金将由中央与地方共担，按不同区域每年动态确定共担比例，且逐年减少中央财政分担比例，直至中央财政补贴完全退出。预计到“十四五”末期，新建生物质发电项目电价补贴将全部由地方承担。鼓励生物质能多元化和高附加值利用。根据所在区域资源和能源市场需求，因地制宜选择生物质能利用方式，宜气则气、宜热则热、宜电则电。继续严控农林生物质纯发电项目，大力发展生物质热电联产，鼓励生物质能非电利用和高附加值利用。逐步推动生物质发电走向市场化。由于生物质发电兼具处理有机固废（改善环境）、提供清洁可再生能源和惠农富农等多重责任，如何通过市场化机制在有机固废“收集、储存、运输、处理、能源消纳”等环节补偿其社会和环保效益，分担“无害化、减量化、能源化”利用过程中的成本，探索一条适合生物质能产业可持续发展的“生物循环经济”模式，将是未来很长一段时间内政府和行业面临的共同课题。进一步强化生物质发电项目建设运行管理。一是再次强调规划引领作用。申报中央补贴项目必须纳入国家及省级相关规划，未纳入规划项目地方政府不得核准（备案）。二是建立监测预警机制，对各省生物质发电建设规模和新增项目所需中央财政补贴进行监测预警。等新增项目所需补贴累计达到当年中央财政补贴总额后，地方政府不得再新核准需中央补贴项目，以此合理控制产业发展节奏。三是落实地方监管主体责任，加大对生物质发电项目日常监管力度，对违规掺烧和骗补行为进行严厉处罚。

5.政策调整将带来哪些变化

商业模式的改变。随着生物质发电竞价上网及电价补贴分担比例逐年向地方倾斜，原有以发电为主要盈利点的产业发展模式将面临严峻挑战，推行有机固废处置有偿服务，提升生物质能非电利用盈利水平将是产业未来发展趋势。未来项目多元化盈利模式将支撑生物质发电行业健康、稳步和高质量发展。

行业高质量发展。由于当前正处于新老政策过渡期，行业企业、金融投资机构、地方政府对生物质发电行业观望氛围浓厚。预计今后两年，生物质能发电行业发展增速将有所放缓。但从长远看，实施方案的出台将有利于促进产业技术进步，倒逼行业创新发展。通过市场竞争，能够配置优质项目资源，提升企业经营管理水平和行业竞争力。

部分地方将会加大生物质能支持力度。“十四五”期间，随着生态文明建设步伐加快和实施方案中各项举措逐步落地，对于处置城乡有机废弃物压力较大省份，将会率先出台生物质能产业发展支持政策。特别是随着垃圾分类实施区域的逐步扩大，垃圾分类政策不断完善，城镇生活垃圾收费制度将在全国范围内逐步建立，这将为地方政府承接有机固废处置主体责任奠定一定的财力基础。

6.行业如何应对产业政策调整

投资决策需理性。对已经核准（备案）还没有开工或处于投资论证阶段的生物质发电项目，建议投资主体结合实施方案精神要求，依据项目应用场景和现有各类投资边界条件，对项目经济性进行充分论证，在政策风险可控的基础上理性投资。

积极拓展非电利用。为对冲因电价政策调整而带来的项目收入下滑风险，生物质发电企业需转变发展思路，根据项目所在地能源消纳市场情况，进行技术和模式创新，因地制宜拓展生物质能非电利用和高附加值利用。

创新有机固废处置新业态。创新是任何产业发展的永恒主题。在具备条件地区，鼓励对各类有机固废（农林废弃物、厨余垃圾、餐厨垃圾、畜禽粪污、干垃圾、可回收垃圾等）进行协同处置，降低有机固废处置成本，提升项目盈利水平。

苦练内功，提升自身抗风险能力。生物质能属于薄利行业，盈利水平受国家政策影响较大，企业需要开源节流。一是在精细化、过程化管理上要下大功夫，俗话讲，节省出来的就是利润。二是企业通过创新，才能寻找新的经济增长点。企业唯有持续提高自身经营能力，才是对抗外部营商环境变化的最好法宝。

7.落实新政举措

压实地方责任。地方政府应积极主动承担发展生物质能主体责任，按照“谁污染谁付费，谁处理谁收益”的环境治理思路，建立城乡各类有机废弃物有偿处理机制，将有机废弃物处理支出逐步纳入地方政府一般公共预算。

多种市场化措施并举。建议将生物质发电纳入绿色证书交易、碳市场交易和“隔墙售电”试点范畴，通过市场化方式，提升行业整体盈利能力，减轻对电价补贴依赖。

出台生物质能激励政策。结合国家生态文明建设、乡村振兴战略和构建国内国际经济双循环发展格局，建议各地尽快出台支持生物质热电联产和生物质能非电利用（清洁取暖、生物天然气、液体燃料等）发展的各类激励政策，吸引更多社会资本进入生物质能领域。