垃圾填埋场的环境行政违法行为由谁来承担责任？建设方or运维方？且看人民法院如何裁判

【律师点评】

根据《行政处罚法》第三条规定可知，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行为人即违法行为人。本案中发生废水超标排放的地点为海口市垃圾填埋场，该垃圾填埋场为海口市垃圾处理场直接运营、维护和管理。海口市园林和环境卫生管理局为海口市垃圾处理场的监管单位，主观上没有实施违反废水超标排放的故意或过失，客观上无实施废水超标排放的行为。澄迈县生态环境局认定海口市垃圾填埋场发生废水超标排放的事实，却处罚监管单位，违反了法无明文规定不处罚的原则，属处罚主体错误。因此，行政处罚决定书被人民法院依法撤销。

海南省海口市中级人民法院行政判决书

（2020）琼01行初209号

原告：海口市园林和环境卫生管理局。住所地:海南省海口市长滨一路市政府第二办公区15号楼北楼4楼。统一社会信用代码：11460100MB1629628W。

法定代表人：裴克波，局长。

委托诉讼代理人：陈柏静，海南法立信律师事务所律师。

被告：澄迈县生态环境局。住所地：海南省澄迈县金江镇金马大道东侧。统一社会信用代码：11468837348235265W。

法定代表人：王哲能，局长。

委托诉讼代理人：陈东，该局环保监察大队队长。公民身份号码：×××。

委托诉讼代理人：黎寿珠，海南川合律师事务所律师。

原告海口市园林和环境卫生管理局诉被告澄迈县生态环境局环境保护行政管理（环保）行政处罚一案，本院于2020年4月29日立案后依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人陈柏静，被告澄迈县生态环境局的委托诉讼代理人陈东、黎寿珠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2019年11月7日，被告作出澄环罚决字〔2019〕55号《澄迈县生态环境局行政处罚决定书》（以下简称55号处罚决定书），对原告作出了55万元罚款的行政处罚。原告不服该行政行为，遂向本院提起本案之诉，请求：一、依法判令撤销被告于2019年11月7日作出的澄环罚决字〔2019〕55号《行政处罚决定书》；二、依法判令被告承担本案的诉讼费用。

原告海口市园林和环境卫生管理局诉称，被告2019年11月向原告下发的55号处罚决定书没有事实和法律依据，应予以撤销，理由如下：一、处罚对象错误。本案行政相对人为海口市垃圾处理场，统一社会信用代码：1246**********8192，是2004年成立的独立事业法人单位，并依法独立承担法律责任，颜春岭垃圾填埋场实际运维单位是中兰环保科技股份有限公司和中国城市建设研究院有限公司，而原告只是主管行政机关，并非本案的法律责任主体也非实际运维单位，被告不处罚具有独立法人主体的直接行政相对人或实际运维单位，而处罚非涉案主体、非行政相对人，没有事实依据和法律依据，处罚对象错误。

二、处罚事实认定错误。被告作出处罚决定时，没有考虑到台风暴雨的突发因素，颜春岭垃圾填埋场不存在偷排和故意超标排的事实，其处罚不符合《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，因此，被告认定事实错误，应当撤销55号处罚决定书。在颜春岭垃圾填埋场治理施工期间，遇上海南台风“韦帕”连降暴雨，而颜春岭垃圾填埋场建设年限已久，陈旧的设施设备已经不适应日益增长的垃圾处理需求。颜春岭垃圾填埋场设计使用年限为11年，但事实上该垃圾填埋场自2001年建成投入使用至今已有18年，垃圾填埋总量已达625万吨，当前处于超设计规模运行状态。2019年8月初台风“韦帕”在文昌登陆，近一周的强降雨天气致使海口、文昌、澄迈等地大面积严重积水，颜春岭垃圾填埋场地势偏高，台风破坏了近百米高垃圾堆体上的覆盖膜，致使渗滤液破坏性外溢渗漏，垃圾填埋场超负荷承载垃圾的同时还要遭受台风和暴雨的袭击，对于几十年的老旧垃圾填埋场来说已无法承受。渗滤液本在未经渗滤液处理厂处理前浓度就很高，其各项因子都是超标的，而颜春岭垃圾填埋场垃圾产生的渗滤液一般是运送到渗滤液处理厂进行达标处理后再行排放，不会直接外排。被告检测的渗滤液取样恰恰是台风暴雨刚破坏过的“外溢口”和“外渗排口”，其均非法律意义的“偷排口”或“排放口”，其性质属于不可抗力因素造成的突发性事件，即非正常排放，也非恶意偷排。因此，原告不属于法律意义上的污水排放主体即“企事业单位或其他经营者”，也未实施恶意排放的行为，不存在《中华人民共和国水污染防治法》中的偷排和故意超标排放的违法情形，应当予以撤销。

三、被告处罚适用法律错误。1.处罚事实认定适用法律错误。

根据《中华人民共和国环境保护法》第四十七条的规定，各级人民政府及其有关部门和企业事业单位，应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。本案的检测时间为2019年8月6日，正是不可抗力突发事件发生之后，对于突发事件造成的突发环境事件，应当从事实出发界定事实性质并适用《中华共和国突发事件应对法》等相关应急法律法规。被告混淆了一般情况下的排放和突发环境事件，对本案突发外溢性“排放物”认定为故意排放，显然认定事实和适用法律均错误。另，原告作为上级主管单位，已对颜春岭垃圾填埋场发生的突发不可抗力环境事件采取了积极的应急措施，最大限度地防止突发事件对环境的危害。2.超标排放标准、处罚标准适用法律错误。本案排放主体为颜春岭垃圾填埋场，并非一般的生产性企业或其他固定许可排污性企事业，颜春岭垃圾填埋场就是堆放各种垃圾的场所，对其污染的控制标准应适用《生活垃圾填埋场污染控制标准（GB16889-2008）》，而不能直接适用《水污染防治法》，即使被告处罚独立法人的海口市垃圾处理厂或运维企业时，也应当考虑法律准确适用性和溯及力问题，将有几十年历史的老旧垃圾填埋场的建设标准、设施设备和工艺技术适用新的生态环境处罚标准《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》（2019试行），显然属于适用法律错误，应予撤销。

四、处罚程序错误且违反《环境处罚办法》减免处罚规则及《行政处罚法》一事不再罚原则，即被告违法重复处罚，应当予以撤销。1.勘查程序违法。被告作出的澄环罚决字〔2019〕56号《行政处罚决定书》，于2019年6月检测，2019年8月才去现场勘查，处罚的却是6月5日的工程事故泄漏行为，该勘查并非真实有效，不能作为处罚依据，况且该事故型外溢系不可抗力事件，不应视为违法排放进行勘察检测。2.处罚程序违法。突发事件不是违法行为，不违法不处罚，无过错不处罚。依据《环境行政处罚办法》第十一条的规定，“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者期限改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”该规定针对违法行为，颜春岭垃圾填埋场的两次突发性事件，应当有所区别，即使被告一定要将突发事件认定为违法行为，也应当依法分别责令限期改正，改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，才可以认定为新的环境违法行为。颜春岭垃圾填埋场在突发事件发生后已经及时采取应急措施防止泄露危害，不存在违法排放或新的环境违法行为，被告处罚违反法律、违反程序。3.违反减免处罚规则及一事不再罚原则。若被告将55号台风突发事件和56号工程事故引发的泄漏均不作为突发事件认定，那么8月6日监测的55号事件即为6月5日56号事件的继续或持续状态，被告必须履行“限期改正”的先行程序之后，才能认定8月6日的55号事件为“新的环境违法行为”，否则不能认定新的违法行为，也不能作出两次相**质的罚款。被告没有依据《环境处罚办法》第六条的量刑情节及第七条的减轻免除处罚情节，属于适用法律错误。如果被告没有对6月5日所谓的“违法排放行为”先行限期改正处罚，也没有及时对其罚款处罚，恰恰说明6月5日56号事件并不违法或尚不构成违法性质，只是检测取证，直到8月6日台风后的“违法排放行为”而突发地作出两次罚款处罚，该两次罚款性质则属于重复性罚款及违反了一事不再罚原则。以上无论是不属于违法行为而被罚款处罚，还是“认定违法”被重复罚款处罚，都违反了《行政处罚法》的规定，应当予以撤销。

综上，颜春岭垃圾填埋场的建设使用是国家早期处理城市生活垃圾的普遍方式，也是国家必须的基础设施和公用事业，颜春岭垃圾填埋场由政府投资建设运营，且不以盈利为目的，这与普通盈利生产型企事业单位有着本质的区别。《环境保护法》、《行政处罚法》、《环境行政处罚办法》、《水污染防治法》处罚的违法行为区别于突发性环境事件，被告行使自由裁量权处罚违法行为时，必须符合立法目的，遵循公正的原则，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，并综合考虑当事人的过错程度、违法行为等具体方面的因素。被告处罚时忽略以上的工程事故突发事件的事实，忽略政府一直在对颜春岭垃圾填埋场进行各种整改和治理，忽略颜春岭垃圾填埋场为公用基础设施的事实，只单一看偶发性、事故性排放结果，如此处罚和适用法律既不客观也不合法，应当予以撤销。因此，原告认为被告作出的《行政处罚决定书》处罚对象错误、事实认定错误和适用法律错误，恳请人民法院依法予以撤销。

被告澄迈县生态环境局辩称，一、被告作出的55号处罚决定书认定事实清楚、证据充分。1.原告为行政相对人主体认定正确。涉案的海口市垃圾处理场位于海南省澄迈县老城经济开发区南二环路南侧，地属澄迈县的行政区域范围。涉案垃圾场项目是以原告为建设立项单位，即原告系涉案垃圾场的业主，其废水超标排放的行为违反了我国《水污染防治法》第十条规定，属于《行政处罚法》第三条规定的“法人”。2.原告存在“废水超标排放”的违法行为事实清楚、证据充分。2019年8月6日，经被告依法对涉案垃圾填埋场的三处监测点位进行了采样监测，且经检测发现：三处监测点位化学需氧量、氨氮、总磷浓度值均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中的一级标准限值，该行为行为明显违反了我国《水污染防治法》第十条规定。该违法行为有现场照片、现场检查（勘察）笔录、监测报告、调查询问笔录、授权委托材料、听证笔录等等附卷，这些证据材料足以证实原告存在“废水超标排放”的违法行为。

二、涉案行政处罚决定程序合法。1.涉案行政处罚决定经过立案调查、处罚事先告知、陈述申辩听证、集体审议等法定程序。原告的涉案违法行为是在执法监测中被发现，随后被告依法立案调查，经初步查证存在违法行为后依职权向原告发出《责令整改违法行为决定书》，责令其立即改正违法行为、将废水达标排放，而其未在法定期限内提出行政复议或行政诉讼。鉴于原告存在“废水超标排放”的违法行为，被告在向原告发出《行政处罚事先告知书》，举行听证、听取原告的陈述和申辩，经集体审议后依法制作55号处罚决定书并于2019年11月13日送达原告。可见，本案的行政处罚决定程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十六条等相关规定。2.被告针对不同的行政违法行为分别处罚并未违反一事不再罚原则。2019年6月5日的施工行为造成污水超标排放与涉案违法行为有着本质区别。前者违法行为是基于施工过程中的人为过失导致管道泄漏、污水超标排放，而本案违法行为是原告作为涉案垃圾填埋场的建设单位，没有采取合理措施避免污水外泄、超标排放。可见，两种行为不具有连续性和必然的因果关系；此外，还应当注意，2019年6月5日的违法行为已于当天得到及时处理、控制。所以，被告针对不同的违法行为分别进行行政处罚并未违反一事不再罚原则。另，2019年8月2日，经被告现场调查发现涉案垃圾填埋场有一处存在废水超标排放，原告获知并进行了及时整改，后以不可抗力因素（台风）为由进行申辩，被告审查后认为该理由成立并撤销立案，未对此作出处罚。然在2019年8月6日复查时发现，原告虽对上述问题完成整改，但同时又新发现涉案三处监测点位存在废水超标排放。由此可见，不存在原告所称的“处罚事实认定错误”。

三、被告依据《中华人民共和国水污染防治法》、《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定（施行）》作出涉案处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国水污染防治法》第二条明确规定，该法适用于中华人民共和国领域内的地表水体以及地下水体的污染防治。涉案的垃圾填埋场未采取防渗漏等合理有效措施，导致污水超标排放造成水污染，符合该法第十条的禁止性规定。所以，被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二款及《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定（施行）》的规定，作出55号处罚决定书显然法律适用正确，且未超出合理范围。

综上所述，原告的诉讼主张没有事实依据和法律依据，恳请贵院依法查明案件事实，并依法判决驳回其诉讼请求。

本院经审理认定事实如下：2019年8月6日，被告对海口市垃圾填埋场南二环垃圾山东边入口处外溢口、南二环垃圾山东北角外渗排口、南二环垃圾山北坡中间入口处外渗排口进行采样监测，认为原告上述行为涉嫌构成了废水超标排放的事实，遂立案予以查处。经过现场勘查、制作调查询问笔录等程序后，被告于2019年8月8日向原告送达了责令改正违法行为决定书（澄环责改字〔2019〕48号）。被告经过集体审议后，于2019年8月29日向原告送达了行政处罚事先告知书。被告进行听证，经集体审议后，于2019年11月7日作出55号行政处罚决定书，并于2019年11月13日送达原告。

海口市垃圾填埋场由原告于2001年立项建设。2004年6月15日，原告全额拨款开办了海口市垃圾处理场，海口市垃圾处理场为事业单位法人。本案发生时，海口市垃圾填埋场由海口市垃圾处理场直接运营、维护和管理。

以上事实有当事人提交并经本院组织质证的如下证据证实：立案审批表、现场检查（勘察）笔录、现场照片、监测报告（澄环监字2019-JT-037号）、调查询问笔录、环境违法案件调查报告、执法证复印件、责令改正违法行为决定书（澄环责改字〔2019〕48号）、送达回证（2019年8月8日）、案件集体审议记录、行政处罚事先告知书、送达回证（2019年8月29日）、行政处罚听证申请书、行政处罚陈述申辩书、听证通知书、送达回证（2019年9月19日）、延期听证申请书、关于延期听证申请的复函、送达回证（2019年9月25日）、陈述申辩书、证据目录及材料、听证笔录、案件集体审议记录、行政处罚决定书（澄环罚决字〔2019〕55号）、送达回证（2019年11月13日）、事业单位法人证书（2004年和2015年）、中兰环保科技股份有限公司、中国城市建设研究院有限公司企业信用信息公示报告、2019年台风“韦帕”的新闻报道及本案庭审笔录存卷为证。

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条之规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”即行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行为人即违法行为人，本案中发生废水超标排放的地点为海口市垃圾填埋场，该垃圾填埋场为海口市垃圾处理场直接运营、维护和管理。原告为海口市垃圾处理场的监管单位，主观上没有实施违反废水超标排放的故意或过失，客观上无实施废水超标排放的行为。被告认定海口市垃圾填埋场发生废水超标排放的事实，却处罚监管单位，违反了法无明文规定不处罚的原则，属处罚主体错误。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

撤销被告澄迈县生态环境局于2019年11月7日作出的澄环罚决字〔2019〕55号《行政处罚决定书》。

案件受理费50元，由被告澄迈县生态环境局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

审判长 刘思其

人民陪审员 夏 晨

人民陪审员 何少武

二〇二〇年十月二十三日

书记员 吴毓冰

速录员 杨建悦

附法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。