6000千字详解「黄河发展纲要」—— 一局盘活大半个北方的棋

导读：对于黄河流域这盘棋，扭转乾坤的关键一步就是改善生态环境。

最近，国家发布了又一事关“千秋大计”的重磅文件，想必大家都看到了，有不少朋友询问其中的“门道”，本文就此展开。

2021年10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（下文简称“纲要”），要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

纲要发布，沿黄城市一片欢腾。

这是我们的惯例，一项规划就是有如此强大的力量。全国各地大概都希望被这样的规划覆盖，因为覆盖即意味着国家资源的导入。

本纲要共计15章，58节，25000余字，内藏乾坤，关系大半个北方的经济民生。

这份纲要将会是未来10-30年指导黄河流域发展的纲领性文件，是制定实施相关规划方案、政策措施和建设相关工程项目的重要依据。

也就是说，未来一段时间黄河流域的发展方向、思路、以及商业机会都在里面了。

下面我们就这份文件的来龙去脉详细展开。

01

纲要文件的形成过程

核心决策层酝酿两年的成果

关注时政的朋友都知道，这次并不是纲要首次曝光。

早在2019年，国家发改委便开始着手纲要文件的编制。在此简单做个回顾，以把握规划的由来和制定规程。

2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。在这次会议上，“保护黄河”被确立为事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，同时指示发改委与有关组织编制规划纲要，成立领导小组，统筹指导、协调推进相关重点工作。

2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。

2020年10月16日，第20期《求是》杂志将发表习近平总书记的重要文章《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》。

2020年12月9日，中常委、国务院副总理韩正主持召开了推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组全体会议，与“规划”相关的部委、省府的一把手悉数参与，主要包含了《规划纲要》制定（发改委）、财政（财政部）、施行方面（沿黄各省）的最高负责人。

而且，这次会议是韩正首次以“推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组组长”身份亮相。值得注意的是，韩正同时也是“推动长江经济带发展领导小组”、“推动长三角一体化发展领导小组”、“京津冀协同发展领导小组”、“粤港澳大湾区建设领导小组”这几个中央核心领导小组的组长。

这次会议的主旨是，落实《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（下面简称《规划纲要》），审议有关文件，并研究部署下一阶段重点工作。

这个时候纲要已经基本成形并进入落地阶段。

02

纲要讲了什么

生态环境保护是重点

本纲要共计15章，58节，25000余字，内容很多，为了让大家快速把握要领，先大概地介绍一下文件的内容：

第一章——第二章

1、这一部分主要是对黄河流域的生态环境、产业、资源、文化等状况把脉，并介绍纲要的思路、原则、目标等。

2、纲要的内容涉及生态、经济、文化等领域，但是核心是生态环境保护。且从文件内容的逻辑可以看得出来，生态保护是高质量发展的前提和基础。

3、规划期至2030年，中期展望至2035年，远期展望至本世纪中叶。

4、纲要瞄准的5个问题：最大的矛盾是水资源短缺；最大的问题是生态脆弱；最大的威胁是洪水；最大的短板是高质量发展不充分；最大的弱项是民生发展不足。

5、纲要对黄河流域未来的战略定位有4个方面：大江大河治理的重要标杆；国家生态安全的重要屏障；高质量发展的重要实验区；中华文化保护传承弘扬的重要承载区。

第三章——第八章

6、纲要的的第三章至第八章占了大部分篇幅，主要围绕“生态保护”这个主旨展开。

7、治黄的思路和措施分上中下三段展开。

8、上游的核心是水源涵养能力建设，重点在“中华水塔”三江源、以及青海玉树和果洛、四川阿坝和甘孜、甘肃甘南等黄河水源主要补给地。

9、中游的核心是水土保持，措施上包括大力实施林草保护、增强水土保持能力、发展高效旱作农业。

10、下游的核心是湿地保护和生态治理，主要包含保护修复黄河三角洲湿地、建设黄河下游绿色生态走廊、推进滩区生态综合整治三块内容。

11、水资源节约集约利用是单独放在一章讲的，其中特别提到“实施最严格的水资源保护利用制度”。

12、在保障黄河长治久安方面，主要包含“调控水沙关系”、“提升防洪能力”、“强化灾害应对体系和能力建设”三项内容。

13、在强化环境污染系统治理方面，主要布局了4块内容：强化农业面源污染综合治理、加大工业污染协同治理力度、统筹推进城乡生活污染治理、开展矿区生态环境综合整治。这是环保企业应该重点关注的内容。

第九章——第十一章

14、这三个章节是支撑高质量发展的主要内容。

15、在产业发展方面，主要包含提升科技创新支撑能力、进一步做优做强农牧业、建设全国重要能源基地、加快战略性新兴产业和先进制造业发展四块内容。

16、在城乡发展方面，建设大中城市、破除资源要素跨地区跨领域流动障碍、高质量高标准建设沿黄城市群将会成为重点。

17、在基础建设方面，将会更加强调提高上中下游、各城市群、不同区域之间互联互通水平。

第十二章——第十三章

18、这两个章节分别就保护传承弘扬黄河文化、补齐民生短板和弱项两个方面展开。

19、黄河文化价值的挖掘和文化产业的发展将成为未来力推的一块。

第十四章——第十五章

20、这两个章节的内容分别是“加快改革开放步伐”、“推进规划实施”，主要是保障规划实施方面的内容。

以上是纲要内容的概况，仅作为参考和便于阅读下文使用。总体上来看，这是一份务实的发展规划，尤其是其中对生态保护的重视值得环保企业着重关注。

文件全文是很有必要细细研读，不过纲要毕竟是方向性、概要性的内容。所以，我们在此基础上做一些延伸，以便更好地把握这份文件。

03

纲要所针对的核心痛点和提出背景

黄河生态状况无力支撑的硬伤

1、五大国家战略的不同

习近平总书记把黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，并称重大国家战略。

不过仔细对比这五大国家战略可以发现，黄河流域发展纲要与其余四项是有很大差异的。

上述五大战略的本质内核分别是“黄河”、“政治中心”、“长江”、“金融中心”、“改革中心”，对应的提法分别是“生态保护和高质量发展”、“经济带”、“大湾区建设”、“一体化”，从这些细节处即可见差异之端倪。

其中黄河和长江是大型流域，涉及的区域和人口较其他三者更广更多，但在经济发展的综合优势上明显不及其他三者。

而长江流域和黄河流域虽都是大型流域，但也有着极大的不同。最明显的，在水资源和航运这两个核心指标上，黄河流域的优势远不及长江流域，因为黄河流域存在非常突出的地上悬河和凌汛等问题。

也就是说，黄河在生态状况和自然禀赋上存在明显的短板。简而言之，长江流域是一条“生态带+经济带”，而黄河流域只是一条生态带。

另外，沿黄各省区人均GDP均低于全国平均水平，与全国领先区域差距明显。黄河流域城镇化水平低于全国平均水平，根据2020年世界城市排名，黄河流域郑州市排名最高，位列116位；而长江经济带上海市位居第5位，拥有成都、南京、杭州、重庆等多个排名前100位的超大特大城市。

所以，在五大国家级重大规划中，其余四项的要义均为“展其所长、强而更强”，而《黄河流域发展纲要》的要义则为“补其不足、转弱为强”。

其中最突出的、也是牵制区域经济发展最严重的“弱”即生态，这一点从“生态保护治理和高质量发展”这个表述细节中就能看得出来。也就是说，黄河流域发展规划中将生态优先放在了第一位，且明确提出“量水而行”，将水资源作为最大的刚性约束，这一条既见问题，也见方略。

2、沿黄城市群要“聚沙成塔”

区域协同发展会产生良好的共赢效果，这是国家推动上述五项发展规划的共同思路。

本次黄河流域发展规划覆盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，区域协同发展的意图明显。

但是，长期以来沿黄城市群就好比黄河里的沙子，没有粘合凝聚起来，区域协同效应一直没有发挥出来。

在这一点上，长江经济带的优势体现在两个方面，一是长江流经多个富庶地区，二是坐拥黄金航道，这两个优越条件把长江经济带激活了。

而黄河流域生态环境相对脆弱且不稳定，黄河也不能帮助各城市增加联动。各个区域之间的发展相对不充分，不同省市区之间的分工协作也不紧密。

除了水路的不通，沿黄城市之间陆路的连接也不通畅，与京津冀、长三角、东部沿海、边境口岸的衔接能力不足，黄河流域中心城市和城市群之间的交通连通性不强，交通廊道和设施对沿黄中心城市和城市群发展的支撑有待提升。

3、生态环境保护压力巨大

黄河流域的特点是长板不长，短板明显，最大的短板就是生态环境问题，主要表现在三个方面：

一是生态脆弱，水污染严重，劣Ⅴ类比例为12.4%，比全国平均水平6.7%高出近一倍。此外，黄河三角洲土壤盐渍化和石油污染，灌区土壤重金属污染，尾矿土壤等问题突出；

二是水资源短缺，地下水超采严重，黄河流域人均水资源不足全国平均水平的1/4，水资源开发利用率超过80%，远超国际公认的40%生态警戒线，属于严重缺水地区；

三是黄河源区湿地萎缩未根本遏制，洪水泛滥。黄河流域上游沙化问题持续改善，但土地沙化规模依然较大；中游水土流失得到初步治理，但问题依然严峻；下游黄河三角洲湿地保护力度需要加强。

黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、水害严重的河流之一，历史上曾“三年两决口、百年一改道”，洪涝灾害波及范围北达天津、南抵江淮。

在生态文明的大背景下，对于沿黄各省市而言，黄河生态环境的保护是一个巨大的包袱。

一定程度上，黄河流域生态环境问题的不断恶化，使得我国的东西差距在转变为南北差距。

黄河流域流经9省区，2018年底流域总人口4.2亿，在国家眼里就是4亿多人口的民生。

综上可知，对于黄河流域这盘棋，扭转乾坤的关键一步就是生态环境的改善。在纲要文件中，这一点也体现得非常明显，文件的第三到第八篇章都是围绕“改善人水关系”这个主题展开的。

这一方面体现了国家对黄河流域生态保护的重视程度，另一方面也表明，黄河流域生态保护的任务之重。

04

散落在黄河流域的价值

等待被激活

中华文明上下五千年，在长达3000多年的时间里，黄河流域一直是全国政治、经济和文化中心。

在这条蜿蜒盘旋的龙形流域上，潜藏着巨大的价值，只是因为历史漫长的索取和现代经济格局中不占优区位劣势，使得其看起来像失去了活力。

《规划》对此有直接阐述：黄河流域是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

1、生态价值

黄河流域横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原、华北平原等四大地貌单元和我国地势三大台阶，拥有黄河天然生态廊道和三江源、祁连山、若尔盖等多个重要生态功能区域，流域西接昆仑、北抵阴山、南倚秦岭、东临渤海，横跨东中西部，是我国重要的生态安全屏障。

2、经济价值

黄河流域是我国重要的粮食基地，农牧业基础较好。分布有黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等“国家粮仓”，粮食和肉类产量占全国三分之一左右。

黄河流域还是我国重要的能源基地，能源资源富集。煤炭、石油、天然气和有色金属资源储量丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。

内蒙古、山西和青海是我国发电重镇，且各有侧重，分别在风电、火电、光伏上发挥难以替代的作用。

3、文化价值

黄河流域文化根基深厚，孕育了河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等特色鲜明的地域文化，历史文化遗产星罗棋布。

山西省国保单位全国第一，陕西和河南省大遗址分布集中。上游文明起源、多民族融合，中下游文明起源遗存、古都名城价值突出，国家级文化标识众多。但是一直以来，黄河文化传承利用水平不高。

可以说，黄河流域重要性与短板及现状的落差，是催生《规划》出台的根本。

05

北方沿黄城市迎来发展契机

“一轴两区五极”格局清晰

纲要的发布和落地，给黄河流域的一些城市擘画出了全新的蓝图。

据不完全统计，在规划中，西安被提及12次，郑州9次，兰州7次，济南、西宁各4次，太原、呼和浩特各3次，洛阳2次，开封1次。

以城市规模看，黄河流域只有3个“特大城市”——西安、郑州、济南。

其中，西安、郑州这两个国家中心城市必然会给予最多的政策，这一点在黄河流域各中心城市的机场定位中就能看得出来，其中，最高的是西安和郑州，都是“国际航空枢纽”，第二层次是济南、呼和浩特、太原、银川、兰州、西宁等，为“区域枢纽机场”。

至于济南，从规划里“支持西安、郑州、济南等沿黄大城市建立对接国际规则标准……”的表述来看，济南显然是稳坐黄河流域第三城的位置。

按照惯例，文件中诸如“一轴两区五极”的表述，往往是规划的最核心，特将这段重点摘录如下：

构建形成黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局，促进地区间要素合理流动和高效集聚。

“一轴”，是指依托新亚欧大陆桥国际大通道，串联上中下游和新型城市群，以先进制造业为主导，以创新为主要动能的现代化经济廊道，是黄河流域参与全国及国际经济分工的主体。

“两区”，是指以黄淮海平原、汾渭平原、河套平原为主要载体的粮食主产区和以山西、鄂尔多斯盆地为主的能源富集区，加快农业、能源现代化发展。

“五极”，是指山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、黄河“几”字弯都市圈和兰州－西宁城市群等，是区域经济发展增长极和黄河流域人口、生产力布局的主要载体。

这段内容出现在第二章（总体要求）、第五节（战略布局），主要是阐述黄河流域产业结构布局的。从中可以发现，先进制造业主要布局在“新亚欧大陆桥国际大通道”，农业主要布局在黄淮海平原、汾渭平原、河套平原，能源现代化发展则以山西、鄂尔多斯盆地为主，五个城市群则作为主要的载体。

另外，规划提出了“建设郑（州）洛（阳）西（安）高质量发展合作带”，鉴于郑州、西安的核心的地位，这个合作带显然有些分量，洛阳作为地级市，位阶自然会有提升。

规划里还提出加快形成以“一字型”、“几字型”和“十字型”为主骨架的黄河流域现代化交通网络。

其中：“一字型”为济南经郑州至西安、兰州、西宁的东西向大通道；“几字型”为兰州经银川、包头至呼和浩特、太原并通达郑州的综合运输走廊；“十字型”为包头经鄂尔多斯经榆林、延安至西安的纵向通道和银川经绥德至太原，兰州经平凉、庆阳至延安至北京的横向通道。

在高等级交通设施支撑下，将促进和增强兰西城市群、关中城市群、中原城市群、山东半岛城市群之间的经济联系，更好发挥山东半岛城市群的龙头作用，进而提高黄河流域在全国城镇化战略格局中的地位。

06

大战略、落地快

举措已经在路上

大战略的好处除了资源的倾斜，还有就是推动力强、落地快。围绕黄河流域发展规划，目前众多举措已经在路上。比如：

2021年9月，黄河万家寨库区生态保护巡回法庭在山西省偏关县万家寨库区揭牌成立。这是黄河流域首家由地方高级人民法院设立的生态保护巡回法庭，旨在通过行政执法与司法保护协作联动形成执法合力，及时查处河道内水事违法行为，依法快速处理破坏黄河河道生态环境案件。

2021年8月，公安部发出通知，要求沿黄河各地公安机关深入贯彻习近平总书记关于加强黄河流域生态保护的重要指示精神和党中央决策部署，按照公安部党委部署要求，深入推进“昆仑2021”专项行动，依法严厉打击周边非法采砂、非法采矿、非法捕捞、非法狩猎、非法占用林地草地、盗伐滥伐林木、破坏自然保护地、危害珍贵濒危野生动物、危害国家重点保护植物等犯罪活动，全力服务保障黄河流域生态保护和高质量发展。

2021年8月，中国气象局召开黄河流域生态保护和高质量发展气象保障工作部署会，深入贯彻落实习近平总书记对黄河流域生态保护和高质量发展及气象工作的重要指示精神，就进一步推进黄河流域气象保障能力建设进行部署。

2020年12月，国家林业和草原局对“关于加快推进黄河上游生态保护和高质量发展的建议”复文，部署加大生态补偿力度，健全流域生态补偿长效机制等事项。

07

总 结

千里黄河，亿万民生

破局之策，首在生态

一条大河从古流到今，孕育了一个民族，创造了灿烂的文明，却也变得满目疮痍、元气大伤，与之伴随的是大半个北方的凋敝。

所以，黄河流域生态保护和高质量发展战略实属高瞻远瞩，称其为“千年大计”一点都不虚。

从历史上黄河流域的演变、以及今日振兴黄河流域的规划中可以看得出来，生态优则经济兴、生态劣则经济衰。

黄河发展纲要从生态保护切入可谓是把住了黄河流域问题的病根，于国于民、于今于后都是千秋大业。

黄河流域战略实施恰逢“十四五”开局之年，今后五年是战略落地的关键期。

对于环保产业而言，黄河生态保护将是即长江保护后的又一重大历史机遇。