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作者介绍:
王维平
北京市政府参事
北京市城市管理委员会副总工程师
中国致公党党员
投身垃圾领域30余年,在循环经济、城乡垃圾、绿色GDP等方面有独到研究,在垃圾领域有着系统、深入的建树。上世纪末所作《中国城市垃圾对策研究》和《关于中国城市垃圾产业的调查研究》刊载入国务院2000年《中国国情报告》;1999年世界管理大会发表论文《中国实行绿色会计制度的探讨》,行业影响深远。
垃圾管理新修法律法规的特点
2017年全国人大启动《固体废物污染环境防治法》的修订,同时北京市人大常委会就开始起草新的《北京市生活垃圾管理条例》,前者2020年9月1日起实施,后者2020年5月1日开始执行。相比旧法,这两部法律法规具有以下特点:
01
对策前移,导向明确
过去的“固废法”虽然提出了“减量化、资源化、无害化”原则,而且减量化、资源化在前,但实际上仍然主要是被动接受垃圾,末端治理,斥巨资建设垃圾处理设施。而新法把着力点转向前端,并且规定了限制包装、不用/少用一次性用品、旧货交易、不剩餐、净菜进城、垃圾分类、废品回收等具体措施。这也是垃圾管理先进国家垃圾减量、利用垃圾的主要方式。
02
规定具体,便于执行
立法质量的高低,主要看规定是否具体和准确。例如,过去的法律法规给予审判者、执法者的自由裁量权过大,处罚可轻可重;而新法更加具体、准确,对审判者、执法者的自由裁量权进行了限制,这就回避了徇私舞弊等问题。
03
责任明确,便于考核
垃圾问题不是一个部门能管的,北京市政府在新法的基础上,成立了由30多个部门组成的专班,包括财政局、发改委、公安局、民政局、执法局、交通局等。凡是与该问题有关的做法部门都进来了。
04
自觉与强制相结合
以前没有强制内容,新法提到了强制。需要注意的是,对居民的垃圾分类慎用强制手段,因为涉及到上千万人、上亿人生活习惯的改变,不能上来就罚,要避免法不责众。可以先对企业、单位、党政机关采取强制手段。
05
定位——社会治理
将垃圾议题定位在社会治理上,是新法最大的变化,社会治理也是推行垃圾分类的必由之路。过去的垃圾管理从上到下都是一个部门,在中央是住建部,地方是环卫局、城管委。现在这部法律的定位是社会治理,社会治理的概念就是政府、企业、公众和社会组织通力合作,以及政府的跨部门合作,所以政府率先成立了专班。与此同时,它也确立了环保社会组织在垃圾分类工作中的法律地位。因此,政府充分发挥社会组织的积极性和能力,就成为理所应当、依法行政。
垃圾管理对策的演进
我国对垃圾进行管理,经历了5个阶段:
01
自然净化(1975年以前,北京)
1975年之前,那时候垃圾成分中没有塑料、废纸、玻璃、金属,自行车车胎、牙膏皮都是战略物资,全进入废品回收站;垃圾到农村当肥料,依靠自然净化。1976-1979年垃圾成分逐渐复杂,出现废塑料,自然界不能降解的东西越来越多了,农民这时期开始拒绝城市垃圾,再用它当肥料地就毁了。
02
堆放污染(上世纪80年代及以前)
我国80年代既没有垃圾管理的法律,也没有各种标准,垃圾随意堆放。北京市80年代刚建三环路,把城里垃圾运到现在四环路的位置找地方就一堆。1983年做了航拍,50平方米以上的垃圾堆有4700多个,那个时候就是“垃圾围城”了。
03
卫生填埋(上世纪90年代)
环卫行业第一个全国性的五年计划是在1985年,1995年我国首次颁布了“固废法”,后来政府部门陆续出台了有关垃圾卫生填埋场的规划选址、工程建设、工艺设备、操作运行、污染控制等标准。那时候建设了一批符合标准的填埋场,杭州天子岭、广州兴丰、北京阿苏卫等,当时成为垃圾末端的主流。
04
焚烧发电+(2000年以后快速发展)
80年代初,开始建设最早的垃圾焚烧厂。垃圾焚烧到2000年以后进入快速发展阶段,成为末端处理主流技术,全国2018年底共有300多个焚烧厂,到了今年上半年统计已经是400多个。有焚烧炉专家认为有了焚烧就不需要垃圾分类,那是不对的。垃圾焚烧虽然能发电,但只算无害化;而从去年起生态环境部把堆肥等生化处理技术列入资源化,因为堆肥能使厨余垃圾中的有机碳回归土壤。
05
减量化、资源化阶段(2017年以来)
“固废法”本次修改是跟国际接轨。国际上的法律就是垃圾管理对策从末端往前移,德国、日本上世纪90年代就出台了《循环经济法》,强调减量化、资源化。这是因为地球资源用一吨少一吨,后代人用什么发展呢?所以要节省自然资源,循环高效利用。减少垃圾就是节约资源。东京垃圾产生量的峰值是1989年,东京1989年出台了垃圾减量化行动计划,一直到去年垃圾产生量减少56%,原来建23个焚烧厂停了10个。我国现在制定了“双碳”目标,国际上炼钢原料平均54%是废旧钢铁,我国则有82%靠铁矿石。其中的区别在于,以铁矿石为原料,得先炼铁再炼钢,而使用废旧钢铁减少了炼铁的步骤,因此能耗和碳排放减少70%。因此我们必须做出产业调整,“固废法”的修订体现了这一点。
未来的趋势
01
垃圾焚烧的黄金时代正在远去
国家的法律政策导向从末端移向前端。给到垃圾焚烧的各项补贴也逐步缩减。焚烧的垃圾处理费一开始是200多元/吨,现在缩减到38元/吨,已经低于成本,所以越来越依赖电价补贴,而焚烧上网电价补贴甚至高于居民电价。而其他如垃圾渗滤液处理补贴、灰渣处理补贴都在缩减。另外,碳达峰计划的提出对垃圾焚烧也有影响,加上垃圾焚烧处理的环境监测越来越严格,因此焚烧量已经逐渐饱和。
02
减量化、资源化要求技术升级、产业升级
北京下了大力气进行垃圾分类,但分类之后的处理环节有待升级。例如,堆肥厂过去处理的是混合垃圾,含水率45-48%;但垃圾分类后的居民厨余垃圾含水率72%,餐厨垃圾92%,因此需要技术改造。在可回收物领域,建国70多年一直靠市场,没有用过政府一分钱,不能用建设垃圾处理厂的想法去规范市场机制。在公共财政支出方面也要重新核定。有的焚烧厂是免费使用国有土地,另一些则完全靠企业投资,但二者的垃圾费差别很小,这是一种不公平,财政的问题无小事。再制造也对市场的影响需要研究。《循环经济促进法》制定的时候,就是依据2个实证研究,一个是我1998年对废品回收和再制造的研究,另一个是环保部对乌鲁木齐八一钢铁厂废旧钢铁再生的研究,这两个研究就奠定了循环经济立法。因此,在政策转向前端的新时期,应当加强对再制造产业的实证研究。
03
创新要有原则,尤其要考虑经济性、环境性、节约性等
在垃圾管理领域,过去习惯了政府投钱,经济性的问题往往被忽略。希望今后要有珍惜纳税人资金的意识。应当对投入、产出、利润、规模、延伸产品进行核算,要建设公平的市场秩序。对环境性也要关注。环境是有成本的,污染相当于负债,早晚得还。我们经过长时间研究认为传统GDP是存在明显缺陷,对环境、资源都没有计量,所以就提出来建设环境会计,后来成立了环境会计委员会,GDP现在也跟国际接轨,考虑环境污染负债和生态赤字。节约性,即不能高耗能、高耗水、高耗材、高耗地处理垃圾。例如,等离子技术炉温12000度,但代价是能耗高,无法推广。在新形势下,不但创新很重要,对于创新本身也有新的原则性要求。
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