环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素研究

摘要：环境保护领域是推广应用PPP模式的重要行业领域之一，近年来，PPP模式在该领域的推广应用不断发展，同时也涌现出了一些问题，形成了该领域推广应用PPP模式的制约因素。本研究分别从理论研究和案例分析两个方面，以研究文献与实际案例为研究基础，对环境基础设施领域推广PPP模式的主要制约因素进行了归纳、分类及因素间关联关系分析，由此可对环境基础设施领域PPP政策的制订及实践提供借鉴。

1 概述

环境保护是推广应用PPP模式的重要行业领域之一，是国家发展改革委2016年出台的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中重点支持的七大传统基础设施领域之一。随着PPP模式近年来的推广应用规模不断扩大，在环境基础设施领域也涌现出一些问题，形成了该领域推广应用PPP模式的制约因素。本研究分别从理论研究和案例实践分析两个方面，以研究文献与实际案例为研究基础，对环境基础设施领域推广PPP模式的主要制约因素进行了归纳、分类和分析，对环境基础设施领域PPP政策的制订及实践提供借鉴。

2 基于文献研究的角度

2.1 文献搜集

首先，对现有的相关文献进行搜集，搜集的关键词主要包括“PPP”相关词汇（“BOT”“政府与社会资本合作”等）、“环境基础设施”相关词汇（“污水处理”、“垃圾焚烧”等）、“主要制约因素”相关词汇（“阻碍”、“问题”等）。

其次，对于搜索到的文献，考虑根据其与主题的相关度、论述深入性等进行筛选，筛选标准包括（以下标准并不要求同时满足）：研究对象是否是环境基础设施类的PPP项目；文献中的相关观点是否有足够支撑（案例分析或数据分析）；对因素/问题的成因是否有进一步的前溯分析或关联分析；是否提到了较具时效性的问题等。由此得到可作为本文理论研究基础的文献列表见表1。

2.2 主要制约因素归纳

通过对文献列表中所列文献的详细阅读与归纳总结，得出这些文献中提出的环境基础设施推广PPP模式的主要制约因素，将各主要制约因素及其简要解释表示见表2。

3 基于案例分析的角度

本文对从文献、新闻报道、公共媒体资料等内容中搜索、筛选得到的经历过失败的环保PPP项目进行了概况介绍与简要分析，其中，“失败”指项目在某一阶段出现了严重影响项目进行的重大问题，若该问题最终解决、项目得以进行，则认为项目在某一阶段失败；若问题未得到解决、项目无法继续（如被回购等），则认为项目彻底失败。通过对这些案例的具体分析，本文归纳出了导致各个项目在某一阶段失败或彻底失败的主要制约因素。

3.1 案例背景与概况

经搜集、筛选后得到的案例共有6个，这些案例的背景情况可以简要表示见表3。

3.2 案例分析

下面将对各个案例在某一阶段失败或彻底失败的原因进行进一步分析。

（1）对案例1的分析

该项目经历了失败和成功两个阶段，在此对失败阶段的教训作出分析。

在2003年进行项目招标时，大连市政府在缺乏充分专业性咨询的情况下直接复制工程招标的方法思路进行公开招标，招标文件不完善[16]。确定中标人后，政府与中标人开展了频繁谈判，由于招标文件缺乏最为重要的特许经营协议及其他关键条款，双方谈判的内容大多涉及特许经营协议中的关键条款（如中标人一直要求政府增加垃圾处理补贴费），并且难以达成共识。2008年，项目正式宣告停滞失败。

由此得出该案例前期失败的主要原因是：缺乏专业性的充分咨询，项目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足，采购过程草率而不规范，这些都会导致后续谈判过程冗长、难度大，难以达成共识。

（2）对案例2的分析

该案例遇到的问题主要是两个方面：一是在垃圾处理过程中，垃圾渗沥液难闻的异味和垃圾焚烧产生的由致癌因素的二噁英气体给附近的居民带来了恐慌，因此遭到了公众的反对、频繁投诉，为解决此问题，目前该厂已经做出的措施包括提高环保标准、请新闻媒体人士到厂考察调研并向公众宣传等；二是由于在合同中，与财政补贴发放的具体内容（如数量等）并没有明确的规定，项目公司只得到了很少的政府补贴，面临较严重的收益不足情况[17]。

由此得出该案例出现较大问题的原因是：公众反对与政府补贴机制规定不明确，其中公众反对的原因部分在于对地方政府监管的实际效果缺乏信任，部分在于项目选址时缺乏必要的听证程序。

（3）对案例3的分析

该案例出现的问题主要有两方面。一是污水处理厂污染了居民自来水的水质，导致公共利益严重受损，引起附近居民强烈反应，这与在该项目中缺乏全程监管有关。二是当地政府在签约时仅从当时的市场条件出发，在信息不充分的情况下签署了有害公共利益的合同，在签约后才因对签订的价格不满又单方面要求重新谈判、降低承诺价格，且态度频繁转变，导致谈判时间过长；这一方面反映出了当地政府前期工作做得不好，相关经验缺乏、管理水平不高；另一方面反映出当地政府缺乏契约精神，政府信用不足。

由此得出该案例出现较大问题的原因主要有：公众反对，监管体系不够完善，政府PPP管理水平不足，项目前期工作不到位，政府信用水平不足。

（4）对案例4的分析

该案例出现的问题主要是：长春市政府在2003年废止了在2000年项目签约时为支持项目而颁布的《专营办法》，而汇津公司认为这摧毁了项目运营基础，从而与长春市政府发生法律纠纷，最终以长春市政府回购污水处理厂告终。事实上，长春市政府废止《专营办法》是为贯彻国办发[2002]43号文，该通知颁布于1998年，是为了禁止地方政府为引入境外投资者进行基础设施项目的建设而作出固定回报承诺而颁布的，本案例项目属于该通知禁止的范畴，却仍于2000年成功立项投产，体现出当时项目的前期工作（尤其是报批）出现了问题。

由此得出该案例出现较大问题的原因主要有：项目前期工作不到位，政府PPP管理水平不足。

（5）对案例5的分析

该案例出现的主要问题是：工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决。问题背后的原因有：该污水处理厂位于东湖开发区，开发区计划将配套的污水收集管网与道路同步建设，但是一直缺乏相应资金，而城市污水管网建设的负责机构（武汉市城投集团）的资金也未能跟上；污水处理厂的污水来源城区在武汉市规定的排污费收取范围之外，这导致污水处理厂缺乏经费来源，与此相关的协商工作耗时长久。

由此得出该案例出现较大问题的原因主要有：配套政策不完备，政府PPP管理水平不足。

（6）对案例6的分析

该案例出现的主要问题是受到附近居民的强烈反对，因此正在考虑搬迁。事实上，该垃圾焚烧发电厂的各项指标均符合环保部门规定的标准，但是立项前的确并未征求过附近居民的意愿，而且该厂地址又太靠近生活区与商业区，公众认为垃圾焚烧处理会对自己的日常生活与身体健康产生重大影响。

由此得出该案例出现较大问题的原因主要有：项目前期工作不到位，公众反对，项目选址不当。

3.3 主要制约因素归纳

将上节分析得到的主要制约因素进一步归纳，总结见表4。

4 结论与建议

4.1 环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素及关联关系

本文从理论与实践两个视角对环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素进行了识别，将表2、表4中识别出的主要制约因素进行汇总和整合，得到主要制约因素列表，见表5。

为深入分析表5所列主要制约因素之间的关系，本文借鉴系统动力学理论，试图研究主要制约因素之间的因果关系，发现部分因素之间的确存在强弱不一的因果关系（有些因素在一定程度上构成了另一些因素的“因”），故梳理得到因果关系如图1、图2所示。其中，图1表示了部分主要制约因素之间的因果关系，图2为图1中“社会资本参与积极性不足”相关内容的进一步细化；此外，在图中，对“果”随“因”增强而增强的因果链标记“+”符号，称其为正极性关系，反之标记“-”符号，称其为负极性关系。同时，从图1中可以发现4个主要的正反馈回路，将它们整理如图3所示，回路中的各因素可能会呈现持续相互增强或持续相互削弱的态势。

对一些主要因果关系的具体分析如下：

（1）由于缺乏PPP方面的专业性充分咨询、缺乏示范案例作为参考，政府可能会对相关内容与经验缺乏认识，从而表现出较低的PPP管理水平；

（2）政府的PPP管理水平不足，又可能会导致政府在PPP项目执行时出现问题、在信息搜集不足与分析不足的情况下订立合同（从而导致后续反悔，影响政府信用水平）、对环保PPP项目的监管不足等问题；

（3）一些因素在互有关联的同时，共同形成了PPP项目设计问题：若PPP项目的风险分担机制不完善，或没有合理的动态测评机制，该项目就可能出现缺乏合理的系统性定调价机制、补贴机制规定不明确等问题；若配套政策的可落实性及实际效果存在不足，就可能会导致与项目相关的财税优惠、绿色债券等政策的支持力度不足，从而不能达到降低企业融资成本、鼓励社会资本投资的效果；

（4）一些因素在互有关联的同时，共同形成了PPP项目执行问题，例如，立项审查不到位，可能会导致一些盈利模式不成熟、经营性差的项目通过立项，从而造成不利影响，这两个制约因素都可以归为PPP项目执行问题；同时，项目采购过程不规范也是PPP项目执行问题的构成之一；

（5）政府信用不足、PPP项目设计问题、PPP项目执行问题会导致社会资本参与PPP项目的积极性不足，这对项目所在地的经济发展水平又有不利影响。

4.2 建议

（1）完善相关法律法规

表5中“相关法律法规不完备”是没有被归入关联关系图（图1）的两个主要制约因素之一。法律法规对PPP项目本身、对PPP发展具有重要而深远的影响，在法律层面对政府与社会资本合作的合同文本必要内容进行规定、对双方的争议解决协调机制进行规定，尤其是在环境基础设施细分领域专门出台有针对性的PPP政策，对解决很多制约问题都有积极意义。

（2）全面提高政府PPP管理水平

结合本文识别的制约因素及其之间的关系，政府若想提高PPP管理水平，可以从许多方面入手，重视专业性的充分咨询；推动试点示范项目的打造、评价与经验总结推广；开展相关人员学习培训等。除此之外，地方政府要想长期性或短期性地引入优秀的管理人才（包含PPP人才），也需要提升当地的经济发展水平，以提高智力劳动的报酬、增强对人才的吸引力。

（3）立足行业特点创新环保PPP项目设计

环保PPP项目涉及垃圾处理、污水处理等领域，可以根据这些领域业务本身的交易特点及技术特点，对项目的盈利模式/经营模式进行创新性的商业设计，以提高项目本身的经济性；也可以利用EOD模式（Ecology-OrientedDevelopment，生态导向开发），利用产业整合、权益整合、溢价回收等方式提升环保PPP项目对社会资本的吸引力。

参考文献

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作者简介：

杜妍慧，女，生于1998年，山西人，清华大学建设管理系博士研究生，研究方向：政府和社会资本合作（PPP）、基础设施投融资。电话：15695216739；邮箱：duyh20@mails.tsinghua.edu.cn。

伍迪（通讯作者），男，生于1988年，黑龙江大庆人，博士，高级工程师，副研究员，中国国际工程咨询有限公司研究中心副处长，研究方向：政府和社会资本合作（PPP）、基础设施投融资。电话：18210283598；邮箱：wudi06@126.com；地址：北京市海淀区车公庄西路32号中咨大厦，100048。

王守清，男，生于1963年，福建人，博士，教授，清华大学建设管理系教授暨清华大学PPP研究中心首席专家，研究方向：政府和社会资本合作（PPP）。