基于案例的我国2014-2020年PPP项目退出示范库原因分析

摘要：选取2014年后财政部4批PPP国家示范项目中被“清退出库”或“调出示范”的187个项目作为研究对象，检索与分析其失败原因，得到133个项目的失败原因，然后将失败原因分为8个大类，深入分析示范项目的4个主要失败原因：不具备PPP模式实施条件、项目落地困难、未按时完成采购、项目示范性不充足。基于上述内容，从保障项目规范性、项目全生命周期示范性与项目可融资落地性三方面提出有关建议，以避免PPP项目的失败。

1 引言

PPP作为一种政府提供公共产品和服务的方式，近年来在我国得到了广泛的推广和应用。但是由于PPP项目具有生命周期长、投资额巨大、参与方众多、技术复杂等特点，对于地方政府和社会资本的建设与运营能力以及风险管理能力都有着较高的要求，而地方政府和社会资本常常对于PPP模式的内涵、运作机理、风险管理等认知不足或存在分歧，导致一些项目在实施过程遇到了诸多困难，甚至走向失败。因此，对这些项目的失败原因进行分析，从中总结经验，可为未来PPP项目的实施提供参考。

早期对于PPP项目失败原因的研究主要集中于2014年以前的项目，且对于“失败”的定义主要依据项目的实施结果，例如“合作关系取消”、“项目中止”等标志。自2015年我国财政部建立PPP综合信息平台后，国内各级PPP项目统一纳入信息平台下的项目库（含示范项目库、管理库）进行管理，2017年下半年起，财政部开始对于库中项目进行动态管理，将不合规、不到位的项目调出管理库，包括把四批示范项目调至管理库甚至调出项目库。基于此，国内一些专家和学者对于清退出库的“失败PPP项目”进行了研究，例如，周月萍和周兰萍（2019）对PPP项目整体退库情况进行梳理，从完善合规问题、项目及时终止、模式适时调整三个方面为退库的PPP项目提供了破解困境的路径[1]。陈鹏等（2019）核查了发生变动的173个PPP示范项目存在的问题，明确了PPP项目的规范管理要求，列表阐述了PPP项目操作流程与常见的违法违规现象[2]。

目前对于清退出库PPP项目的研究主要集中于把握清退原则、分析未来动向，从较为宏观的层面分析清退项目的失败原因，但未对针对所有被清退出库的财政部国家示范项目进行研究。基于此，本文完整地筛选出2014年以后四批国家示范项目的“调出”与“退库”项目，对筛选出的项目的失败原因进行检索与分类，并采用文献调研和专家访谈对主要失败原因进行深入分析，从而对示范项目库中的在库项目与被调出或清退的失败项目，以及对后续PPP项目的规范实施等提出针对性的建议。

2 我国2014-2020年失败PPP项目筛选

2.1 筛选方法及数据来源

为了深入分析示范项目库中部分项目被清理的原因，进一步明确PPP示范项目应当遵守的规范，本文将“失败项目”定义为“清退出库”及“调出示范”两种。本文所研究的失败项目的范围为自2014年112号文公布第一批示范项目名单起至2020年2月5日，财政部PPP综合信息平台下的示范项目库中被“清退出库”及“调出示范”的全部项目。

在筛选过程中，本文作者完整截取了财政部公布的四批国家示范项目名单中的1148个项目，与截至2020年2月5日财政部PPP示范项目库中的961个项目一一比对，寻找出名单中的差异项并进行记录，最终筛选出被清退出库及调出示范的共187个项目。

2.2 描述性统计

将示范项目库中现存的961个PPP国家示范项目与筛选出的187个失败项目按照一级行业领域进行划分，得到领域分布如表1所示。用各领域失败项目数量比上失败项目数量与现存项目数量之和，得到该领域示范项目的失败率。

示范项目库中现存的961个项目与筛选出的187个失败项目的省份分布如表2所示。用各省份失败项目数量比上失败项目数量与现存项目数量之和，得到该省份示范项目的失败率。

3 失败原因检索与分析

3.1 失败原因检索

对筛选出的187个失败项目的失败原因进行查找检索，检索渠道主要包括财政部的政策文件、项目相关资料、PPP综合信息平台项目管理库、PPP综合信息平台项目储备清单、新闻与资讯，不同检索渠道的使用情况如表3所示。

其中，对财政部政策文件的使用主要包括梳理《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》（财金[2015]109号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）、《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）中关于示范项目清退与调出的相关内容；项目相关资料主要为失败项目本身在网络上进行信息公开的文件，包括中标通知书等；管理库信息主要为PPP综合信息平台项目管理库中项目的具体信息与相关文件；储备清单信息主要为PPP综合信息平台项目储备清单中项目的具体信息与相关文件；新闻、资讯主要为新闻媒体、专业论坛等在网络上发布的失败项目相关信息。

通过各种渠道的细致检索与比对，在187个失败项目中，共计检索出133个项目的失败原因。

3.2 失败原因统计

将133个项目的失败原因进行分类，可分为8个大类：（1）不再继续采用PPP模式；（2）未按时完成采购；（3）项目推进困难；（4）运作不规范；（5）项目依然处于准备阶段，退入储备清单；（6）项目投资金融发生较大浮动；（7）项目相关方面变更；（8）其他原因。部分大类下设次级分类，按照不同分类将检索出的失败原因汇总统计如表4所示。

3.3 主要失败原因分析

本文基于专家访谈与文献调研，对部分在检索过程中出现频率较高的失败原因进行深入分析，探索可能存在的深层次原因。

3.3.1 不具备PPP模式实施条件

由于不具备PPP模式实施条件而被清退的项目包括TJ-新能源汽车公共充电设施网络项目、KS-现代有轨电车项目、NJ-垃圾处理设施项目、WN-主城区城市集中供热项目，这4个项目均为财政部第一批国家示范项目，由于第一批国家示范项目时间较早，当时我国PPP模式的政策与规范体系仍不够完善，在示范项目的评审过程中对于是否具备PPP模式实施条件的把握不够到位，故存在一部分示范项目不够规范。

3.3.2 项目落地困难

由于项目落地困难而被清退的共有32个示范项目，在失败原因的次级分类中占比最高，“落地难”作为我国PPP模式推广过程中的一大难题，国内学者对于导致PPP项目落地困难的深层次原因也进行了一系列研究。

综合文献调研和专家访谈的结果，得到导致我国PPP项目落地困难的深层次原因如下：

（1）宏观政策变化与完善。2014-2017年，国家大力推广PPP在全国范围内的应用，许多PPP项目“大干快上”，进入PPP综合信息平台项目库。因为PPP是新生事务，政府、社会资本方和金融机构等各方对PPP及相关政策的理解与把握不到位，缺乏PPP人才，故对于这些早期入库甚至评为示范的PPP项目，筛选与入库审核等不够严格[3]，导致部分不合适的项目入库后难于落地。2017年下半年起，随着《关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）和《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）的发布，财政部开展了对于项目库与示范项目的核查与清理工作，加上政府隐性债务、资管新规等相关政策陆续出台，宏观层面发生了一些政策变化和完善[4]，使得一些早期入库的PPP项目的出发点与实施条件发生了一些变动，部分项目因此落地受阻，被财政部清退出库。

（2）PPP项目融资难，主要表现在资本金与债务资金两个方面。①资本金筹措困难[5]。对于央企、国企而言，受到国资委降杠杆率特别是《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）的要求，央企投资者对PPP项目有较高的出表需求，努力寻找外部资金、进行结构化的融资安排，但《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发[2018]106号）等新规出台后，银行的理财资金等对此再鞭长难及，而由于PPP项目整体投资收益率不高，盈利能力难以覆盖项目的长期风险[6]，市场资金对其投资信心不强、投资意愿较低，资本金难以筹措，出表更难。②债务资金获取困难。对于央企而言，由于其体量大、实力雄厚、信用好，在落实资本金后，获取债务资金并非难事。但对于民营企业而言，在承揽一些PPP项目后，自有资金不足，信用不足，将PPP项目应收账款质押获取银行贷款难度较大，使得项目融资无法落地。

（3）地方政府主管和政策变动。一方面，当地方政府领导者换 届后，常出现新官不认旧账的情形，终止上一任政府领导创立的“政绩工程”，或是出于清理地方债等的财政压力的考虑，将一些处于初期阶段的项目提前终止，导致原有项目无法落地。另一方面，对于一部分早期“打包打捆”的PPP项目，随着时间的推移，项目的实施遇到困难，推进受阻，地方决定削减项目规模、拆分项目包捆，这也使得原有项目无法落地。

（4）项目各参与方认知不一致。虽然部委层面发布了大量PPP相关政策文件，但PPP立法依然缺失，不同部委之间的政策之间也存在不匹配甚至冲突现象，地方政府有时无所适从、协调困难；项目的不同主体对于PPP的认知和目的不同，社会资本方与政府之间的谈判困难，导致部分PPP项目进展缓慢甚至无法落地。

3.3.3 未按时完成采购

一部分新建项目由于未能按时完成采购，被财政部调出示范项目名单或清退出库。对于PPP项目的采购，首先需要满足两项限制条件，分别是完成项目实施方案的审批以及完成项目物有所值评价与财政承受能力论证。除了在采购方式选择与采购流程中遇到的问题之外，PPP项目采购难还可能是由于项目本身的选择与实施方案的策划不够到位。政府在项目前期策划时对于项目的必要性论证不够充分、可行性研究不够到位、规划不够合理，都会导致项目本身存在瑕疵，再加上地方营商环境不佳等因素的综合作用，往往导致项目采购文件没有社会资本方响应，采购难以完成。

3.3.4 项目示范性不充足

在第8大类失败原因中，有4个项目由于其他原因被调出示范库而调入管理库，这4个项目均已进入执行期，项目采购时间均未逾期，物有所值评价与财政承受能力论证都得到通过，项目正以相对规范的形式运作，但也可能由于示范性不充足而被调出示范库。

随着国家层面PPP相关政策的不断出台，PPP项目的实施质量也不断提高，对于一些早期进入示范项目库的项目而言，财政部需要对其是否典型、是否依然具有较强的示范性、项目本身是否存在亮点等进行评估，如果一个项目不够经典、示范性不足，可能将被财政部调出示范名单。同时，对于采用PPP模式的项目整体比例不大的领域，例如医疗、城镇综合开发等，如果一个地区已经存在了一个医疗领域或城镇综合开发领域的PPP示范项目，已经能够充分发挥示范作用，那么出于控制示范项目名额的考虑，该地区另一个相同领域的示范项目很可能被认为不再必要，因而被调出示范项目名单。

4 结论与建议

本文通过对国家示范项目中被“清退出库”或“调出示范”的187个项目的失败原因进行分析，得到了PPP项目的四个主要失败原因并进行了详细分析，据此可为我国后续PPP项目的实施提出以下几点建议。

（1）地方政府应保障示范项目长期的规范性。地方政府应当严格按照中央相关政策规范实施PPP项目，保证项目合规，避免将PPP模式作为地方政府的变相融资工具和过度依赖土地财政等做法，与中央政府实施PPP模式以减少地方债务、促进改革、提高效率等目标保持一致。同时，地方政府应遵守合同，提升信用，保障示范项目长期的稳定性与规范性，避免新官不认旧账等问题。此外，为了规范PPP项目实施过程中地方政府的行为，提高中央和地方不同政府部门之间的协调和治理能力，应大力推进PPP立法进程。

（2）项目参与方应保障示范项目在全生命周期的示范性。示范项目应当在各个阶段中始终落实好合规性要求，避免出现违法违规现象而被调出示范项目名单或清退出库。特别是在项目识别阶段，政府应当做好项目前期策划，明确项目定位，充分考虑项目是否具备PPP模式的实施条件，按照规范程序按时完成物有所值评价与财政承受能力论证。在项目准备阶段，应当设计采用合理的风险分配框架，编制规范科学的项目实施方案并审核到位，选择恰当的项目运作方式。在项目采购阶段，应保证采购过程的竞争性与透明性，按时按要求完成采购。在项目执行阶段，应当由社会资本或项目公司完成项目融资，禁止政府提供融资担保，同时政府应转变职能，加强监管与绩效评价；在项目移交阶段，应按合同进行移交，对移交的项目资产开展资产评估与性能测试。

（3）项目落地问题需及时有效解决。示范项目库中尚未落地的项目应当加快落地进程，把握宏观层面政策的最新动向，严格按照国家政策对项目开展实施，充分保障项目的合规性要求，规范完成项目的融资、建设和运营，为其它类似项目提供示范。针对融资难的问题，中央政府可出台鼓励金融机构包括保险等资金参与的政策，加强发挥中国PPP基金和省市政府基金为地方政府和项目增信的作用，社会资本也应积极与各类金融机构沟通，创新融资方式；对存量项目，则结合国家发改委和财政部2016-2017年有关PPP项目资产证券会（ABS）特别是2020年中国证监会与国家发改委有关基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点政策，盘活存量资产，筹措资金。对于进展不顺利、没有按时落地、不具备示范性的项目，应及时调出示范或清退出库。

参考文献

[1]周月萍,周兰萍.退库项目怎么办? [J].建筑, 2019, (12): 46-48.

[2]陈鹏,陈阳, 李立凯.加强PPP项目的合规性和规范发展[J].中国政府采购, 2019, (07): 58-61.

[3]王立国,曹书. 我国PPP项目落地的障碍与对策[J].广西师范学院学报(哲学社会科学版), 2018, 39(06): 137-141.

[4]马恩涛,李鑫. 我国PPP项目落地率及其影响因素研究[J].经济与管理评论, 2019,35(02): 32-43.

[5]张寓.国有建筑企业参与PPP项目的融资问题及应对思考[J].现代营销(下旬刊), 2020, (04): 58-59.

[6]武文超. PPP项目落地实施难问题分析与对策研究[J].决策探索(下), 2019, (12): 18-19.