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02中国土壤环境管理政策现状
2.1 形成以风险管控为核心的土壤环境管理总体思路
土壤采取优先保护的投入比例远低于后期风险管控和治理成本,因此中国借鉴发达国家土壤污染防治经验,结合近年来土壤污染防治实践探索,综合考虑现阶段土壤污染现状和社会经 济 发 展 实 际, 不 同 于 大气、水环境质量达标管理的思路,形成以风险管控为核心的土壤环境管理思路,即通过采取源头减量、污染阻断等措施,消除或管控土壤环境风险,降低对周边环境的影响[12]。土壤污染风险管控的要求主要体现在四个方面:①“防”,即通过合理空间布局管控、土壤环境准入等措施,预防土壤污染产生;②“控”,即通过企业生产过程环境管理、污染物排放控制、提标改造升级、农业面源污染治理等,管控土地利用过程环境风险;③“治”,即针对污染的土壤,采取以风险管控为主的措施,例如,农用地农艺调控、替代种植,污染地块禁止人员进入、建设污染阻隔工程等;④“管”,即利用环境执法、定期土壤环境监测等管理手段,保障污染防治措施落实,降低土壤环境风险。
中国土壤环境管理的目标是保障农产品质量和人居环境安全,基于风险管控的总体思路和要求,现阶段土壤污染防治的三大重点是防控新增污染、管控农用地和建设用地两大地类环境风险,并以《土壤污染防治行动计划》《土壤污染防治法》实施为基础,建立土壤污染防治的基本框架和政策体系(图 2)。在防控新增污染方面,建立土壤污染预防和保护制度,重点对工业、农业、生活三大污染源进行管理,做好土壤环境准入、过程监管、地块退役等环节的全过程管理;在农用地管理方面,建立农用地分类管理制度,即根据农用地土壤环境和农产品质量等分类实施土壤环境管理;在建设用地管理方面,建立准入管理制度,开发利用的地块必须符合相应用地土壤环境质量要求,从而推动污染土壤的风险管控和修复,下文也将进行重点介绍。此外,我国还以法律形式规定了土壤污染风险防控实施的保障机制。例如,实行统一的土壤环境监测制度,建立覆盖生态环境、农业农村、自然资源等的全国土壤环境监测体系,并每十年至少组织一次土壤污染状况普查;建立土壤调查和评估制度,对存在环境风险的地块开展土壤污染状况调查和风险评估,并实施后期风险管控和修复等活动;建立省级土壤污染防治基金制度,解决责任主体不清晰的历史遗留污染、专项资金投入模式渠道窄等问题。
2.2 明确了全过程防控的土壤污染预防和保护政策
土壤污染预防和保护通过加强前期土壤环境管理,减少污染物排放,显著降低土壤环境风险和后期治理成本,以最小投入获得最大的环境效益。从地块准入、使用过程、地块退役等环节,形成基于地块全生命周期管理的全过程防控机制:在地块准入环节,提出合理空间布局管控、排放有毒有害物质的重点行业企业开展土壤环境影响评价、符合相应用地土壤环境质量要求的地块方可进行开发利用等预防措施;在地块使用环节,采取土壤和地下水自行监测、土壤污染隐患排查、提标改造、在产企业风险防控、合理使用农药化肥等措施,防止新增污染;在地块退役环节,生产过程终止的重点行业企业用地进入土壤调查评估和风险管控程序,涉及生产设施设备拆除活动的采取防止土壤污染的措施。
土壤污染源头防控是综合性的系统工程,还包括农业投入品、畜禽养殖等农业面源污染综合治理,重点保障未污染的耕地、林地、草地和饮用水水源地环境风险。因此,建立了区域尺度的土壤污染源综合防控制度,开展区域土壤污染源解析和监测预警,识别土壤污染的重点区域、重点行业、重点污染源,研判土壤污染变化趋势,作为区域土壤环境保护政策、地块尺度污染源管控策略制定的依据。
2.3 制定了基于农用地土壤环境和农产品质量的分类管理政策
长期以来,中国农用地土壤环境管理是对照农用地土壤环境质量相关标准进行超标评价,并根据超标倍数划分污染等级,未考虑农产品质量状况[13]。近年来逐渐开展农产品风险和农用地土壤生态风险协同评价,以保护食用农产品质量安全为主要目标,出台了农用地土壤环境质量标准,划出了筛选值和管制值两条标准线。土壤中污染物含量低于筛选值的,对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境的风险低,一般情况下可以忽略;高于管制值的,食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险高;土壤污染物含量介于筛选值和管制值之间的,对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境可能存在风险[14]。
根据土壤环境质量和农产品质量情况等,中国建立了农用地分类管理制度,即将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类三个类别,分类实施土壤环境管理。优先保护类农用地土壤环境质量较好,以保护措施为主,例如将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田、严格新建可能造成土壤污染的建设项目。安全利用类农用地存在农产品超标风险,通过采取农艺调控、替代种植等措施,降低农产品超标风险。严格管控类农用地难以通过安全利用措施降低污染风险,因此采取划定特定农产品严格管控区域、土壤和农产品协同监测与评价、调整种植结构、退耕还林还草、轮作休耕等风险管控措施。
2.4 形成了以准入管理为核心的建设用地风险管控和修复制度
中国逐步建立了涵盖用地准入、污染预防、调查评估、风险管控或修复、效果评估、再开发利用等全过程的建设用地土壤环境监管体系,并建立了建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度[15](图 3)。实施建设用地准入管理,即开发利用的土地必须符合相应用地土壤环境质量要求。经普查详查和监测等表明存在土壤污染风险、用途变更为住宅和公共管理与公共服务用地、土壤污染重点监管单位用途变更或土地使用权变更的地块,需开展土壤污染状况调查;存在污染的进一步开展风险评估。风险评估结果表明需要实施风险管控、修复的地块,纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录,结合土地利用规划,采取相应的风险管控和修复措施,并开展效果评估及后期环境管理。
建设用地风险管控措施包括提出划定隔离区域的建议、土壤及地下水污染状况监测等,修复技术包括固化稳定化、热脱附、水泥窑协同处置等,通常情况下需同时采取多种管控措施。为保障建设用地调查和修复报告质量,建立了相关报告分级评审制度,分别由地市级、省级生态环境主管部门会同自然资源主管部门,组织对土壤污染状况调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告等进行评审。建立土壤污染责任人认定制度,由土壤污染责任人实施土壤污染风险管控和修复;土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人实施风险管控和修复。
03中国土壤环境管理发展趋势
中国虽然初步建立了基于风险管控的土壤环境管理制度体系,但是由于土壤污染防治起步较晚、基础薄弱,土壤污染防治制度体系、协同监管机制、风险管控技术体系、多元投入机制等仍不健全[16]。在实现 2035 年美丽中国建设目标愿景下,土壤环境管理将逐步从管控风险向促进土壤生态系统改善和可持续利用转变,不断推动依法治土、科学治土、系统治土,提高管控措施的针对性和有效性,逐步保障土壤健康。
3.1提高风险管控措施的针对性和有效性
中国从国家层面初步建立了基于不同地类的土壤污染风险分级分类的差异化防控制度,但是土壤污染具有明显的区域特征,“一刀切”的管理模式难以适应不同区域管控要求。因此,今后土壤环境管理的重点是提高土壤环境管理措施的可操作性、科学性和有效性。例如,对于当前污染问题突出、社会广泛关注的有色金属矿区,与再开发利用的建设用地管控思路存在不同,前者主要以防控污染扩散为主,后者重点关注使用过程环境风险,因此需根据地块用途因地制宜设计管控技术体系。另外,土壤污染风险管控一般不能彻底消除环境风险,分类识别、长效监管也是推动管控措施有效落实的重要手段。
当前,中国已完成了土壤污染状况详查,基本查明了农用地和建设用地土壤环境风险,为实施精细化管理奠定了基础。下一步需从分区管理制度设计、标准规范体系、管控措施适宜性评价等方面完善管理体系,依据区域、行业、污染物、种植结构等,不断完善风险分级分类分区管理相关技术体系。例如,实施建设用地高中低风险分级管理、高背景值区土壤安全利用等,提高管控措施的针对性和有效性[17]。
3.2“以管代治”推动土壤污染防治责任落实
近年来,在国家法规政策支持下,中国实施了一批历史遗留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、见效慢、周期长,结合国内外工作实践,将预防为主、保护优先作为土壤污染防治的基本原则之一,通过前期管理代替后期治理。“以管代治”就是通过“谁污染谁治理”、污染物达标排放、总量控制等法律约束,引导企业加强内部环境管理,采取污染物减排、生产设施改造升级、污染防治设施建设、完善日常环境管理等措施,降低后端土壤污染治理的风险。推动“以管代治”,依法治土是基本前提,法律作为土壤污染防治的底线和基本要求,倒逼企业主动承担起污染治理的社会责任,防止因土壤污染威胁生态环境安全。同时,政府对土壤污染防治工作负总责,通过日常执法检查、生态环境保护督察等对工矿企业责任落实情况进行监管。
3.3逐步推动多要素多领域系统治理
一方面,土壤是大气、水、固体废物等污染物的最终受体,大气沉降、地表水、工业固体废物堆存、重点污染源周边地下水等中污染物可通过淋溶、渗漏等进入土壤。另一方面,污染土壤也是重要的污染源,会通过大气降水或灌溉水的入渗淋滤下污染地下水。土壤环境管理涉及多要素、多部门,通过大数据研判、系统管控制度设计、污染综合防控是土壤环境管理的发展趋势,也是有效提升土壤环境监管效益和能力的重要手段。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》也提出建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度,实施水土环境风险协同防控。因此,土壤环境管理要突出系统协同的思想,强化地上地下协同防控,既要管控好水、大气、固体废物等土壤污染的源,又要管控好土壤这个污染源,防止地下水、地表水等污染。
3.4 创新绿色可持续风险管控技术体系
绿色可持续修复的概念是指以安全、及时的方式消除和 / 或控制不可接受风险,同时最优化修复的环境、社会和经济价值。发达国家从最早的以严格标准值和完全处理处置为修复目标,到基于风险的治理修复和管控策略,已逐步建立起了一套相对完善的管理制度、评价方法和决策工具,并开展了大量的绿色可持续修复实践[18],例如美国发布《超级基金绿色修复战略》,推动形成绿色修复技术评估框架及标准导则。当前中国环境管理的要求不断加强,通过技术创新管控污染土壤风险、降低修复成本、提升环境效益是土壤污染风险管控的必然要求,也是中国污染土壤修复技术的发展趋势[19]。
依托国家重点研发计划等科研专项,中国也开展了污染场地绿色修复技术方法研究探索。2020年4月,中国环境保护产业协会发布《污染地块绿色可持续修复通则》,规定了污染地块绿色可持续修复的原则、评价方法、实施内容和技术要求。今后需进一步完善土壤污染绿色可持续修复的管理框架和技术体系,构建绿色可持续修复与管理制度体系。
04对策建议
4.1 持续构建系统完备的土壤污染防治制度体系
土壤污染防治制度体系不完善仍是中国土壤污染防治的薄弱环节,因此,应将全面构建可持续管理体系、法规标准规范体系和技术体系作为土壤污染防治工作的重要基础性工作,精细化指导土壤污染防治措施落实。首先要构建土壤可持续健康管理、土壤污染协同防控、土壤污染分区分级等管理政策,进一步完善土壤污染责任人认定、土壤污染防治基金等制度体系,不断优化土壤风险管控目标要求和中长期管控路径。其次,分行业、分区域完善土壤环境质量标准、土壤污染控制等相关标准和技术规范,健全高背景值区识别及安全利用、土壤污染修复工程、土壤污染风险管控与修复效果评估、后期管理、资源化利用等技术标准[20],夯实土壤环境管理基础支撑。
4.2 全面建立土壤污染分级分类分区精细化防控体系
根据区域土壤环境风险、经济社会条件等,因地制宜推动土壤污染分级分类分区差异化防控,识别土壤污染防治的优先管控区域、行业和污染物[21,22]。针对重点行业企业用地,根据企业风险筛查、初步采样调查等结果,构建高、中、低风险分级相关技术和管理体系,分别推动在产和关闭搬迁企业地块分级管控。针对农用地,在土壤环境质量类别划分的基础上,优化调整保护和安全利用措施,分类制定管控方案。针对识别的高背景值区、受污染耕地集中区、高风险建设用地集中连片区域、有色金属矿区等典型区域,开展区域尺度土壤污染风险评估,分区制定土壤污染风险管控措施。开展国家、省、市、县级土壤污染风险管控策略研究,提高措施的针对性和有效性。
4.3 加快形成覆盖多领域多要素的协同管控体系
土壤污染风险协同管控既包括生态环境、农业农村、自然资源等相关部门管理政策的联动,也包括水、气、土等要素的系统治理。随着大数据、遥感等新技术的应用,为推动传统的土壤环境治理由单一要素向多领域协同转变提供数据基础。因此,要加强大数据等技术的科学决策、精细管理、精准服务,集成土壤环境质量、土壤理化性质、土地利用方式、农业投入品使用、农产品质量等多源数据,改进土壤环境管理手段,提升多部门综合决策能力。建立基于全生命周期的建设用地“防、控、治、管”四位一体风险管控体系,系统推动重点行业风险管理水平[23]。开展土壤环境风险监测预警,健全国家土壤环境质量监测网络,完善土壤污染预警制度体系、技术体系、风险评估指标体系,推进土壤和地下水、大气沉降、地表径流等的协同防治。
4.4 强力推进风险防控和治理修复技术创新体系
加强土壤污染风险全过程管控模式和末端治理技术创新,通过原辅材料优化、防渗漏改造、污染排放监管、农业投入品减量等形式,健全以综合防控和污染治理为主的环境管理体系,加强区域土壤污染风险监测评估,降低污染风险。加强污染场地土壤生态风险评估和修复,开展概念模型、污染物反应运移模型、复合污染生态毒理学机制、生态修复技术等研究,构建适合中国国情的绿色可持续修复的管理框架和政策体系,协同运用工程和制度控制手段防控污染风险[24,25]。加强土壤污染风险管控和修复技术创新,开展土壤污染效应与生态健康风险管控、污染物多尺度效应及转化技术方法等研究,研发低碳、适用、成本低的修复技术、装备和综合防控策略。
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DOI:10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.05.093
基金项目:国家自然科学基金青年项目(41907391)
作者简介:刘瑞平(1990-),女,硕士,工程师,主要从事土壤环境规划与政策方面研究。E-mail:liurp@caep.org.cn
*通信作者:王夏晖(1975-),男,博士,研究员,主要从事区域生态保护修复规划与工程管理、土地污染生态修复等研究。E-mail:wangxh@caep.org.cn
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北极星环境修复网从四川省生态环境厅获悉,1月12日,《四川省建设用地土壤污染风险管控和修复名录》第九次更新的公告发布,公告显示,新增石棉县乾锐金属有限公司(八分厂)地块在内的9个地块,新增移出郸都区团结14号地块在内的31个地块。详情如下:关于第九次更新《四川省建设用地土壤污染风险管控和
为深入打好污染防治攻坚战,持续提升生态环境质量,统筹推进“十四五”时期土壤与地下水污染防治工作,12月21日,广州市生态环境局印发《广州市土壤与地下水污染防治“十四五”规划》,详情如下:广州市土壤与地下水污染防治“十四五”规划为深入打好污染防治攻坚战,持续提升生态环境质量,统筹推进“
聚焦多元有机废弃物处置,打造固废治理技术新高地2025年4月22日,广东省环境学会重磅公示2024年《广东省先进污染防治技术目录(固体废物及土壤污染防治领域)》入选名单。此次仅有7项技术脱颖而出,覆盖当前固废与土壤污染治理的前沿方向。由衡燃科技联合清华大学共同研发的“多元有机废弃物湍动床(TF
汇集高品质企业的西部盛会——第6届中国环博会成都展与您相约展会时间:2025年6月25-27日展览面积:35,000㎡(预计)展会地点:成都·中国西部国际博览城展商数量:500家(预计)专业观众:30,000人(预计)组织机构主办单位l慕尼黑博览集团l中贸慕尼黑展览(上海)有限公司承办单位l中贸慕尼黑展览(上海)有限
3月13日下午,江苏省环保集团苏州有限公司投资控股江苏兴太环境科技有限公司揭牌暨战略合作签约仪式在苏州太仓市举行。江苏省环保集团副总经理、党委委员郭玉臣,太仓市副市长童刚,出席签约仪式为兴太公司揭牌并致辞。郭玉臣代表省环保集团对江苏兴太环境科技有限公司成立挂牌表示祝贺。他指出,省环
北极星水处理网获悉,2月24日,博罗县建工水环境治理有限公司成立,法定代表人为林志强,注册资本10000万人民币,由博罗县建工集团有限公司全资持股。实控人为博罗县国有资产事务中心。经营范围包括一般项目:雨水、微咸水及矿井水的收集处理及利用;生态恢复及生态保护服务;水环境污染防治服务;市政
近日,国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、国务院国资委、国家能源局等部门联合印发《绿色技术推广目录(2024年版)》(发改环资〔2024〕1812号,以下简称《目录》),遴选公布了112项先进适用绿色技术,对加快绿色技术推广应用、促进经济社会发展全面
近日,青海省生态环保产业有限公司成立,法定代表人为汪根存,注册资本2亿元人民币,经营范围包含:环保咨询服务;生态保护区管理服务;生态资源监测;环境应急治理服务;碳减排、碳转化、碳捕捉、碳封存技术研发;水污染治理;土壤环境污染防治服务;大气环境污染防治服务等。企查查股权穿透显示,该
时间:2025年8月8-10日地点:广州·中国进出口商品交易会展馆主办单位广东省粤港澳经贸合作交流促进会广东鸿威国际会展集团有限公司承办单位武汉鸿威国博会展有限公司【展览范围】1、水污染治理与生态修复展区:污水/废水处理、污泥处置、材料药剂、膜与膜组件/膜分离设备、净水设备、海水淡化、过滤设
山东省生态环境厅10月24日印发《山东省生态环境厅政府购买服务指导性目录(2024年版)》,其中生态保护和环境治理服务类目包含乡村环境治理服务、废弃物处理服务、生态资源调查与监测服务、生态资源管护辅助性服务、野生动物保护救助辅助性服务、采煤塌陷地综合治理服务、土壤污染治理与修复服务、环境
北极星水处理网获悉,中广核环保产业有限公司转让旗下中广核和清(南昌)环境科技有限公司100%股权,转让底价为7704.674201万元。中广核和清(南昌)环境科技有限公司成立于2021年2月8日,经营范围包括:许可项目:自来水生产与供应(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动)一般项目
近日,中国建筑在广东省投资成立了一家专注于环境科技的新公司——中建四局环境科技有限责任公司。该公司由李委担任法定代表人,注册资本高达4000万元人民币。其经营范围广泛,包括土壤污染治理与修复服务、固体废物治理以及新材料技术研发等。股权穿透图显示该公司由中国建筑间接全资持股。中建四局环
近日,中国建筑在广东省投资成立了一家专注于环境科技的新公司——中建四局环境科技(广东)有限责任公司,注册资本高达4000万元人民币,该公司由中建四局100%持股。中建四局环境科技(广东)有限责任公司经营范围包括建设工程设计;建设工程施工;河道疏浚施工专业作业。(依法须经批准的项目,经相关
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