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从上述典型案例来看,目前国内水环境治理EPC+O项目的主要特点如下:
(1)采购主体以政府职能部门和派出机构(园区管委会)为主,也包括作为地方政府融资平台的城投类公司。
(2)采购方式基本以公开招标为主,唯一检索到的以邀请招标方式进行采购的项目为“淮南市黑臭水体水质提升工程设计-采购-施工-运维(EPC+O)一体化项目”。
(3)大部分项目接受承包人以组建联合体方式进行投标,并分别明确项目的勘察设计、施工运营招标范围;在联合体构成上,通常要求以施工方为联合体牵头人,勘察设计、施工单位及项目负责人具备一定的资质;运营要求为中国境内独立企业法人,其营业范围符合项目运营要求;但也有极个别项目要求联合体必须以运营单位为牵头单位。此外,还有少部分项目不接受联合体投标。
(4)项目资金来源以财政资金为主(包括上级专项补助资金等)、企业自筹为辅。
(5)不同项目的采购竞价标的设置差异较大,大部分项目要求承包商对勘察、设计、施工、运营各部分的承包费用或费率同时进行报价;但存在有部分污水处理项目仅要求承包商对污水处理服务费进行竞价,而不再要求另行对工程相关的费用进行报价。
(6)关于总承包合同中是否已包含运营条款的问题,从笔者可检索到招标文件的几个项目来看,业主方通常要求承包人在设计施工承包合同之外,另行签订运营维护合同。
(7)从运营期限来看,不同项目之间跨度差异也比较大。笔者检索到运营期最短的为1年,运营期最长的为30年。
从上述分析和对比可以看出,由于目前国家层面对于EPC+O模式尚缺乏统一、明确的操作细则,因此也导致水环境治理的EPC+O模式实践中,不同项目在具体操作细节上仍存在一定的差异。
四、实务思考与建议
(一)防范借“EPC+O”之名行政府违规举债之实
就水环境治理项目的投融资,除PPP模式/特许经营等较为成熟的模式外,近年来ABO、F+EPC、EPC+O等新型投融资模式也纷纷出场亮相。尽管这些模式为水环境治理领域的项目投融资创新做出了尝试,但从一部分项目实践情况来看,交易架构中存在由承包商通过垫资等方式承担建设资金投融资义务的情况,其目的是通过名义上的包装在一定程度上规避PPP的相关审批程序(特别是财政可承受能力论证),故可能存在被认定为政府违规举债的风险,不论是政府还是承包商,都应对该问题引起足够重视。
(二)履约担保的全周期覆盖
传统EPC总承包模式下,承包商通常需要提交预付款担保、建设期履约担保和质保金等各种形式的履约担保。EPC+O模式下,由于承包商的义务延伸至运营期,故除前述与建设有关的履约担保外,项目业主通常还会要求承包商提交运营期的履约担保,用于确保承包商按照承包或运营合同的约定履行在运营期内的相关义务。在《FIDIC金皮书中》也有类似的规定,即业主在运营服务期内可从向承包商应付的款项中扣除5%的数额作为维修保留金或由承包商提供维修保留金保函。对于承包商在运营期内需承担的履约担保责任,笔者认为,应当随着运营期的进行而逐步缩减。例如,金溪县城西生态高新产业园区工业污水处理厂建设项目设计施工运营总承包项目中,即约定运营期履约保证金在达标排放后第二年退30%、达标排放后第三年再退30%、达标排放后第四年再退30%、达标排放后第五年退10%,笔者认为是比较合理的安排。
(三)运营付费纳入预算安排
按照PPP相关规定,PPP项目中涉及政府付费或可行性缺口补助等财政性支出的,均需纳入财政预算及中长期财政规划。对于EPC+O模式而言,对于设计施工部分的工程款,按照政府采购工程应遵循“先有预算后采购”的原则,应当纳入预算,这一点是毫无争议的。而对于运营期可能涉及的政府性支出,如政府委托运营费等,是不是也应当逐年纳入预算安排呢?笔者认为,根据现行《预算法》等相关规定,政府支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。如果采取EPC+O模式的项目在运营期内涉及财政性支出的,也应当严格按照规定纳入各年度的财政预算及中长期财政规划,从而确保政府付费的合法合规性。
★结语★
EPC+O是我国水环境治理领域项目模式创新的重要探索方向之一,在此过程中,不但需要依靠各方参与主体通过实践不断进行分析总结和提炼经验,同时也亟待国家层面出台相关的政策法规及对应的操作细则加以指导和规范,以推动水环境治理项目的顺利实施,从而尽快实现我国环境保护的战略规划目标,全面改善环境质量,最终促进社会和经济的可持续发展。
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