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系列报道③:EOD 践行“两山”理念的模式创新——绿色金融如何拥抱EOD

2022-01-28 08:43来源:环境经济杂志作者:陈婉关键词:EOD模式EOD项目生态环境导向收藏点赞

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漫步在环岛11公里长的183滨江步道,高峰梯田、粉黛草田尽收眼底……2021年10月31日,重庆市广阳岛生态修复主体工程完工,对市民预约开放,美景火速“出圈”。

2018年2月,重庆市委、市政府提出将曾经生态破坏严重的广阳岛打造成“长江风景眼、重庆生态岛”。该项目是首批EOD(Ecology-Oriented Development,生态环境导向的开发)模式36个试点项目之一。作为广阳岛EOD试点项目的参与方,国家开发银行积极参与政府顶层设计,融资支持整体生态修复顺利进行。如今,脱胎换骨的广阳岛已经成为重庆一张亮丽的名片。

EOD模式是将生态环境与经济金融有机融合的一种模式。国家开发银行先行,兴业银行等积极参与,探索绿色金融如何对EOD项目给出大大的拥抱。

拓展“蓝海”领域

EOD模式和PPP模式都是引导社会资本投入生态环境保护的重要方式。

“实际上,EOD和PPP都是解决资金的来源问题”。在采访中,国家开发银行行业三部总经理胡广华告诉记者,2013年以来,国家有关部门开始大力推动PPP——政府和社会资本合作模式。近年来,PPP模式逐步推广,但由于各地财政支出空间有限,PPP模式不能完全满足生态环境治理项目融资需求。

兴业银行总行绿色金融部总经理罗施毅持相似的观点。罗施毅认为,随着全社会对生态环境保护的重视加强,绿色项目数量日益增多,环境公共品依赖政府投资的压力日益增大,PPP模式也存在一些无法覆盖的区域,因此亟须探索不依赖于政府支出的市场化手段作为有效补充,吸引社会资本参与,与金融机构一道,积极创新市场化投融资机制,构建成本与收益相平衡的项目包。

生态环境治理必然要有投入,钱从哪里来?如果通过融资,那向哪里融?“最初,回报机制不明确,社会资本就很难进来。而且生态环境治理项目的期限较长,也不一定是其投资偏好所在。”胡广华说,“因此,作为开发性金融机构,国家开发银行坚定不移地贯彻落实党中央决策部署,率先介入,积极创新模式,支持生态环境治理。”

在此背景下,国家开发银行积极发挥银政合作优势,与生态环境部、国家发展改革委联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》《关于同意开展生态环境导向的开发模式试点的通知》《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》等文件,共同开启了EOD模式创新试点工作。

胡广华表示,2021年,国家开发银行发放生态环保领域贷款3097亿元,贷款余额16641亿元,为推进生态文明建设、全面加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战提供了有力支持。国家开发银行对生态环保重大工程项目给予优先尽调、优先审查审批、优先贷款投放、优惠利率、延长贷款期限等优惠信贷政策,积极推动EOD模式试点,探索创新金融支持绿色发展的新模式、新方法。

据介绍,2021年,国家开发银行向36个试点项目中的重庆广阳岛、四川遂宁、浙江湘湖等6个项目承诺贷款519亿元,实现发放贷款121亿元,还有十几个项目正在紧锣密鼓地推进中。

“EOD模式是生态环境治理的创新方向,未来发展空间很大,我们正将其作为工作重点积极推进”。胡广华表示,党中央国务院高度重视生态文明建设,人民对美好生活的向往也需要持续改善生态环境,EOD项目拥有广阔的市场。“目前EOD项目还处于‘蓝海’期,我们有信心把它们做好,通过先行先试逐步引导社会资本进入,把它们打造成为自身能够平衡和市场化运作的项目。”

罗施毅告诉记者,目前,EOD模式还处在起步探索阶段,在实践中遇到的数量不是太多,融资业务申请流程与常规项目融资区别不大,主要差别在于项目回报机制设计上不依赖政府财力,也没有政府隐性债务等方面的担忧,可以通过特许经营等方式获得经营权。

罗施毅表示,由于EOD项目通常是当地政府统筹谋划的重点项目,投资金额比较大,示范意义比较强,兴业银行会给予更多优先关注,积极参与投融资方案的设计和优化。

提早介入培育项目

在EOD项目实施过程中,国家开发银行坚持保本微利原则,提供大额、长期、低成本的贷款。对此,胡广华特别提出,要提早介入,发挥优势,不仅“融资”,还要积极提供“融智”和“融制”服务。

“智”和“制”怎么去融?胡广华进一步解释,“融智”是提供咨询建议和技术指导;“融制”是帮助做顶层设计和制度安排。国家开发银行提供“融智”与“融制”服务,就是要保证项目能有回报机制和平衡的现金流,达到融资的条件,最后提供融资就水到渠成了。

在此基础上,国家开发银行创新提出“六要素”模式,即“规划先行、政府引导、市场化运作、顶层设计、统筹资源、合规实施”。

记者了解到,“规划先行”是符合地区总体发展规划定位和区域规划对人口布局、基础设施和公共服务设施配套、产业发展和新旧动能转换的整体要求。“政府引导”是政府在规划、政策保障、项目审批等各环节发挥引导作用。“顶层设计”是形成政府主要领导、各委办局参与的组织协调机制,从制度层面构建政策体系,建立金融机构、多元化企业共同参与的合作机制。“市场化运作”是坚持市场化原则,项目按照“市场化主体实施、市场化还款现金流构建、市场化担保资源配置”进行建设、融资和运营。“统筹资源”是统筹各类优质资产资源,构建市场化还款来源,形成公司现金流、构建市场化信用结构。“合规实施”是不触碰隐性债务红线,坚持市场化运作,不增加政府隐性负债、不依托财政兜底,不触碰政策底线,项目实施不涉及商业房地产开发等。

“‘六要素’的核心是统筹各类优质资产、资源并进行有机整合,推动实现市场化实施运作,具体表现为市场化的实施主体、市场化的还款现金流和市场化的信用结构。”胡广华说。

以重庆市广阳岛为例,在广阳岛绿色发展示范区,国家开发银行会同地方政府按照“区域统筹”一体化实施的理念,采用“生态保护修复+城乡基础设施+新产业新业态”方式,融资支持重庆市经济开发区EOD模式试点项目,项目聚焦滨江岸线生态修复、环境整治及流域治理等重点领域,通过将产业提质升级收益反哺生态保护修复增值成本,打通了生态环境外部性收益内部化的通道,探索出一条生态产品价值实现的路径。

全面统筹,防范风险

EOD模式的创建,既需要筹集和投入大量资金支持生态环境治理项目和产业开发项目融合发展,也需注意防范化解模式设计和实施过程中可能产生的地方政府隐性债务风险。同时,贷款是市场行为,金融机构也要考虑自身可持续发展问题,中长期贷款如何做好风险防控值得思考。

事实上,EOD项目的实施并不容易,主要是项目建设内容涉及的子项较多,涉及行业领域也较多,导致培育实施主体、构造项目还款现金流等谋划周期较长。同时,EOD试点项目实施过程中还要避免出现合规风险。

对此,胡广华介绍了国家开发银行的经验。

“国家开发银行的‘六要素’和‘融资’‘融智’实际上也是防范风险的措施。”胡广华介绍,要做好顶层设计,遵循政府事权范围,合规出台规章制度、编制有关规划、制定实施方案,细化项目投入产出平衡方案,明确运营模式。同时,打造合格市场化主体,通过注入资金、资源、经营性资产或赋予该主体特许经营性权益等方式,充实经营性现金流,实现可持续发展。

胡广华强调,在EOD项目的选择上,首先要了解地方政府实施EOD的条件和意愿。“比如地方政府是否具备机制建设、人才运营、构建平衡方案等多种能力?是否能够推出本地最优质的企业参与项目?为了培育实施主体,是否能够匹配相应的经营权限和经营项目?”

“生态环境治理是一个长期的规划,不是‘一锤子买卖’,”胡广华说,“地方政府坚持不懈,一张‘蓝图’绘到底,有章可循、照章行事,金融机构才能踏踏实实地参与融资。”

罗施毅认为,EOD项目是要充分发挥生态环境治理的环境正效益,带动关联的商业经营活动经济价值进一步增值,因此保证项目盈利和规避风险的关键,都在于应具有明确合规的经营性现金流量。

罗施毅通过废弃矿山修复案例来加以阐释。他提出,单纯的废弃矿山修复是纯投入无经济效益产出的,但是可以通过一些办法争取实现投入与产出的自求平衡。例如,以修复过程中开采的石料销售收入弥补修复成本,运用城乡建设用地增减挂钩与耕地“占补平衡”延伸产生的土地指标交易收益,矿山修复后的土地用于建设主题公园或特色产业园等拓展经济效益,或者是矿山开采时留作支撑柱的原矿,利用低成本煤矸石粉碎制成的混凝土替换出来,这部分产出矿产资源用于销售产生的收入。

“以上方式,目前都有一定的政策支撑,依法合规性能满足基本要求,可守住合规底线。商业模式在既定框架内搭建,又能为信用风险的规避提供保证。”罗施毅说。

商业银行可逐步深度参与

“对于EOD项目,国家开发银行是最早开始探索的。”胡广华说,“这是一件利国利民的事情,我们也希望其他的商业银行、社会资本有足够的信心广泛参与其中,共同支持EOD项目。”

据介绍,支持EOD项目的建设和运营,商业银行常见的资金配套方式还是以表内贷款为主,外部评级高的企业还可以发行债券。

例如,在绿色贷款方面,兴业银行较为有特色的是,在EOD项目启动阶段,可以先行发放最长三年期限的项目前期贷款,支持项目早期开工建设;项目各项条件齐备后,再利用项目贷款或银团贷款等品种置换接续。在支持性配套资源方面,发行了全国规模最大的绿色金融债券,专项支持环境表现较好的绿色项目贷款投放。

罗施毅告诉记者,兴业银行集团还可以发挥多牌照优势,通过打通绿色租赁、绿色信托、绿色基金、绿色股权投资等多种资金配置渠道,满足项目全生命周期和多样化的融资需求。

在罗施毅看来,当前,金融机构参与EOD项目面临的问题是项目来源问题和银行端成本收益问题。其中,项目来源问题方面,EOD项目通常是从一个投资金额较大且自身没有或较少收入回报的偏公益项目出发,通过挖掘项目在地域、产业等相关的商业经营活动,通过商业运营获取收益作为项目的整体投资回报,目前这种项目还不太多,市场总体还处在起步阶段;项目定价方面,EOD项目的公益性或“外部性”决定了这类项目的内涵收益率不高,对应的贷款等融资定价也会偏低,但融资期限比较长,需得到金融机构低成本资金支持。

“这就非常考验金融机构的综合能力,比如通过丰富融资品种、资金渠道和创新生态环境类担保品,以及开发环境权益资源等。”罗施毅建议,政府部门牵头引领,通过组织培训、示范项目解读等方式将EOD模式的运作要点和优势宣贯到位,发动各级政府积极思考挖掘区域资源分批开发,构建EOD项目库;鼓励金融机构积极参与支持EOD项目开发,给予差异化风险权重、再贷款资金支持等措施。

同时,胡广华也提醒:“生态环境治理本身是一类公益性比较强的项目,这决定了EOD项目不是‘赚快钱’的项目。试图有高回报率或者短时间就能收回投资,是不现实的。”

政策加持,前景广阔

目前,城市更新、乡村振兴、碳达峰与碳中和方兴未艾,相应的融资持续保持旺盛需求,为EOD模式的深化应用和复制推广提供了广阔的空间。

胡广华介绍,下一步,国家开发银行将把支持EOD模式、生态产品价值实现作为贯彻新发展理念、服务和融入构建新发展格局的重要举措,加快推动金融试点工作取得实效。

一是持续推进试点落地。主动对接EOD试点、各地生态产品价值实现项目,发挥好开发性金融服务“国之大者”的功能作用,按“项目化、清单化、责任化”原则推动试点落地,同时,积极与地方政府对接谋划第二批试点项目。

二是创新融资模式。积极总结典型案例和成功经验,形成开发性金融支持EOD试点的可复制融资模式,探索破解生态环境保护融资瓶颈有效路径。

三是多方合作促进生态产品价值实现。共同推动完善生态产品价值实现的政策安排、测算标准和市场建设,助力生态环境保护领域可持续发展。

罗施毅认为,未来EOD项目总体会有三个明显趋势:

一是政策的支持力度将不断加大。生态环境部、国家发展改革委联合国家开发银行于2021年10月开展了第二批EOD模式试点项目的推荐征集工作,鼓励社会资本参与生态保护与修复;11月份,财政部也出台了《重点生态保护修复治理资金管理办法》,明确项目奖补资金分配方式。预计下一步,金融监管部门、自然资源部门等也可能在该领域出台专项支持政策或指导意见,共同推动这项工作的开展。

二是与土地流转相关的融资模式更加规范。在EOD模式中,土地的价值通常起到很重要的作用,土地的有条件“定向流转”是其中的主要环节。2021年11月,国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》,明确对于满足一定条件的建设用地修复为农业用地后,腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展。这将促进社会资本参与投融资、优化用地结构、升级生态修复模式。

三是生态环境价值实现方式将进一步明晰。当前,全国碳排放权交易市场已启动,碳排放权总体具有较为完善的交易体系,交易也形成一定规模。用能权、排污权、林权、水权等交易市场也在逐步成熟,延伸到“山水林田湖草”等自然资源要素,以及自然景观资源与生态文化资源等。后续也有望延伸发展形成稳定的定价与交易机制,并清晰测算形成EOD项目相关的现金流收入。

罗施毅说:“这对加速EOD模式应用的深化和扩大,都有着十分重大的意义。”

延伸阅读:

系列报道①:EOD 践行“两山”理念的模式创新

系列报道②:EOD 践行“两山”理念的模式创新——第二批EOD试点如何推进

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