云南红河州加强草原保护修复实施方案 （附解读）

2月14日，云南省红河州人民政府办公室发布了关于印发红河州加强草原保护修复实施方案的通知，提出到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草原退化趋势得到根本遏制，草原生态状况明显改善，全州草原综合植被盖度达到80％以上。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原生态功能和生产功能显著提升，全州草原综合植被盖度稳定在83％以上。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。详情如下：

《红河州加强草原保护修复的实施方案》

各县市人民政府，州直有关部门：

《红河州加强草原保护修复的实施方案》已经州人民政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

2021年12月6日

（此件公开发布）

红河州加强草原保护修复的实施方案

为贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于加强草原保护修复的实施意见》（云政办发〔2021〕41号）精神，进一步加强全州草原保护修复工作，经州人民政府同意，结合全州实际，现提出以下实施方案：

一、总体目标

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，认真践行习近平生态文明思想，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，完善草原保护修复制度，改善草原生态状况。

（二）主要目标。到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草原退化趋势得到根本遏制，草原生态状况明显改善，全州草原综合植被盖度达到80％以上。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原生态功能和生产功能显著提升，全州草原综合植被盖度稳定在83％以上。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。

二、重点任务

（一）开展草原资源调查。在第三次全国国土调查基础上，按照国家、省制定草原资源调查工作方案和实施细则，组织开展全州草原资源专项调查，全面查清草原类型、权属、面积、分布、质量以及利用状况等底数，建立草原管理基本档案，实现耕地、林地、草原、湿地等资源数据衔接一致。（州自然资源规划局、州林草局等按职责分工负责，各县市人民政府负责组织落实，以下任务分工均需各县市人民政府负责落实，不再列出）

（二）实施草原监测评价。加强草原监测网络建设，充分利用遥感卫星等数据资源，构建空天地一体化草原监测网络，强化草原动态监测。按照“边监测边提供、边分析边运用”原则，编制年度草原监测报告，健全草原监测评价数据汇交、定期上报草原信息。（州林草局、州自然资源规划局、州生态环境局、州统计局等按职责分工负责）

（三）编制草原保护修复利用规划。依据省级草原保护修复利用规划、重要生态系统保护和修复、重大工程总体规划以及州级国土空间规划，编制《红河州草原保护利用规划》，及《红河干热河谷草原保护修复利用规划》《石漠化地区草原保护利用规划》《冷凉地区草原保护利用规划》三个专项规划，明确草原功能分区、草原保护利用方向、重点工程和管理措施。县市人民政府要依据州级规划，编制本县市区域草原保护修复利用规划并组织实施。（州林草局、州发展改革委、州自然资源规划局、州生态环境局等按职责分工负责）

（四）加大草原保护力度。按国家有关标准要求规定划定基本草原，实施更加严格的保护与管理，确保基本草原面积不减少、质量不降低、用途不改变。严格落实生态保护红线制度和国土空间用途管制制度。加大执法监督力度，建立健全草原执法责任追究制度，严格落实草原生态环境损害赔偿制度。加强矿藏开采、工程建设等征占用草原审核审批管理。依法依规规范规模化养殖场等设施建设占用草原行为。认真落实基本草原保护、草畜平衡和禁牧休牧制度，依法查处超载过牧和禁牧休牧期违规放牧行为。按照不同区域草原的定位、重要程度、保护利用强度，进行草原分区、分级、分类管理。通过草食畜牧业转型升级，促进草畜平衡发展，重点在建水、弥勒、开远、元阳、绿春等县市组织开展草畜平衡示范县建设，总结推广草畜平衡的经验和模式。（州林草局、州公安局、州司法局、州自然资源规划局、州生态环境局、州农业农村局等按职责分工负责）

（五）加快草原自然保护地建设。整合优化建立草原类型自然保护地，稳妥推进草原自然保护地体系建设，实行整体保护、差别化管理。在草原生态系统代表性强、集中连片面积大、土地权属清晰、保护价值突出等区域开展草原自然公园建设试点。在核心保护区，原则上禁止人为活动。在一般控制区和草原自然公园，实行负面清单管理，规范生产生活和旅游等活动，增强草原生态系统的完整性和连通性，为野生动植物生存繁衍留下空间，有效保护生物多样性。（州林草局、州自然资源规划局、州生态环境局等按职责分工负责）

（六）加快推进草原生态修复。依托退化草原生态修复、退牧还草、退耕还草等项目，根据草原退化程度和利用状况，采取适宜的草原生态修复措施，加快退化草原植被恢复和土壤修复，提升草原生态和生产功能。在生存环境恶劣、生态脆弱、草原退化严重、不宜放牧的地区以及重要水源保护区，落实禁牧制度，采取围栏封育、免耕补播等措施，促进草原休养生息。对已垦草原，按照国务院批准的范围和规模，有计划地退耕还草。在水土条件适宜地区，鼓励支持人工草地建设，恢复提升草原生产能力。支持优质储备饲草基地建设，促进草原生态修复与草原畜牧业高质量发展有机融合。（州林草局、州自然资源规划局、州生态环境局、州农业农村局等按职责分工负责）

（七）加强草原资源灾害防控。落实重大森林草原有害生物灾害防治地方政府负责制，将森林草原有害生物灾害纳入防灾减灾救灾体系，配合制定出台林业草原有害生物防治检疫有关地方性法规。开展草原有害生物普查，科学确定有害生物名单，按照规定及时公布并加强监测、预警、检疫和除治。加强草原有害生物及外来入侵物种防治，有效治理红火蚁、草地贪夜蛾，防范沙漠蝗、黄脊竹蝗等入侵，不断提高绿色防治水平。进一步完善各级森林草原防灭火体制机制，加强草原火情监测预警和火灾防控。（州林草局、州科技局、州司法局、州农业农村局、州应急局等按照职责分工负责）

（八）统筹推进林草生态治理。按照山水林田湖草沙冰系统治理的要求，坚持宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、林草湿结合的原则，坚持以水定绿和林草灌有机结合，统筹推进森林、草原、湿地保护修复和石漠化治理。在森林区，适当保留林间和林缘草地，形成林地、草地镶嵌分布的复合生态系统。在林草交错区，营造林草复合植被，避免过分强调集中连片和高密度造林。在草湿交错区要注重原生境保护。在草原区，坚持近自然修复理念，加强草原修复与管理，巩固生态治理成果。岩溶石漠化地要因地制宜，分区施策，优先采用林草结合模式，积极推行草灌结合，先行种草，植被稳定后补植乔灌的综合治理模式。农区散落草地，要结合村庄绿化，乔灌花草相结合改善乡村环境。（州林草局、州农业农村局等按职责分工负责）

（九）建立乡土草种繁育基地。鼓励开展草种质资源普查，完善草种质资源收集保存、评价鉴定、创新利用和信息共享的技术体系。积极争取国家、省级支持，在我州2000米以上高海拔区、1500米左右中海拔区、900米以下低海拔区，分别建设优质乡土草种收集基地。以加强优良草种特别是优质乡土草种收集、保存、选育、扩繁、推广利用，不断提高草种自给率，保护和发展草种质生物多样性，不断满足草原生态修复和草业发展用种需要。加强草种质量监管，为下一步大力发展草种业奠定坚实基础。（州林草局负责）

（十）合理利用草原资源。在草原生态功能不降低、生态系统不退化的前提下，科学合理利用草原资源。半农半牧区应严格以草定畜，控制放牧牲畜数量，倡导草原放牧利用为割草利用，建立以人工饲草地为主体，天然草原为补充的饲草供给体系，提高牧草产量和质量，发展舍饲畜牧业，减轻天然草原放牧和保护压力。农区应结合退耕还草、草原生态修复、草田轮作等项目，建植高质量人工饲草地，开发利用秸秆资源，提高饲草供给能力。（州农业农村局、州林草局按职责分工负责）

（十一）完善草原承包经营制度。按照国家统一部署，进一步明确工作任务，加快推进草原确权登记颁证，着重解决草原承包地块四至不清、证地不符、交叉重叠等问题。草原面积较小、零星分布地区，鼓励采取联合承包等多种方式落实完善草原承包经营制度，明确所有权、使用权、稳定承包权、放活经营权。在落实草原承包经营制度和规范经营权流转时，要充分考虑草原生态系统的完整性，防止草原碎片化。（州林草局、州自然资源规划局等按职责分工负责）

（十二）推动国有草原资源有偿使用制度改革。加快推进草原资产负债表编制，建立健全草原资产产权制度。按照国家统一部署，合理确定国有草原有偿使用范围。由农村集体经济组织成员实行家庭或者联户承包经营使用的国有草原，不纳入有偿使用范围，但需要明确使用者保护草原的义务。应签订协议明确国有草原所有权代理行使主体和使用权人并落实双方权利义务。探索创新国有草原所有者权益的有效实现形式，有偿使用情况按照有关规定纳入年度国有资产报告。（州林草局、州发展改革委、州财政局、州自然资源规划局等按照职责分工负责）

（十三）推动草原地区绿色发展。科学推进草原资源多功能利用，加快发展绿色低碳产业，努力拓宽农牧民增收渠道。围绕打造世界一流“绿色食品牌”和“健康生活目的地牌”，充分发挥草原生态和文化功能，打造一批具有红河特色的草原旅游景区、度假地和精品旅游线路，推动草原旅游和生态康养产业发展。（州林草局、州农业农村局、州文化和旅游局、州乡村振兴局等按照职责分工负责）

三、保障措施

（一）加强组织领导。州级人民政府对全州草原保护修复工作负总责，实行州、县市人民政府目标责任制。各县市人民政府要进一步提高认识，切实把草原保护修复工作摆在重要位置，加强组织领导，周密安排部署，明确责任分工，细化工作安排，狠抓责任落实，确保取得实效。把草原承包经营、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度落实情况纳入县市人民政府年度目标考核，细化考核指标，压实地方责任。各有关部门要根据职责分工，认真做好草原保护修复相关工作。各级林业和草原主管部门要进一步转变职能，切实加强对草原保护修复工作的管理、服务和监督，及时研究解决重大问题。（州林草局、州自然资源规划局、州农业农村局等按照职责分工负责）

（二）完善队伍建设。进一步整合加强、稳定壮大基层草原管理和技术推广队伍，提升监督管理和公共服务能力。加强草原执法队伍建设，强化草原监管执法，加大执法人员培训力度，提升执法监督能力。加强草原管护员队伍建设，强化农牧民综合培训，提升科学保护、合理利用草原的能力水平。支持社会化服务组织发展，充分发挥草原专业学会、协会等社会组织在政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等方面的作用。（州林草局、州公安局、州民政局、州人力资源和社会保障局、州自然资源规划局、州农业农村局等按照职责分工负责）

（三）强化资金保障。加大财政资金统筹力度，落实好草原保护修复资金投入保障机制，统筹利用好中央、省级各类资金。健全和落实草原生态保护补偿机制。州、县市两级人民政府要努力把草原保护修复及相关基础设施建设纳入基本建设规划，加大投入力度，完善补助政策。探索开展草原生态价值评估和资产核算。创新绿色金融机制，拓宽融资渠道，积极吸纳金融和社会资金参与草原保护修复。（州林草局、州发展改革委、州财政局、州自然资源规划局、州生态环境局、州农业农村局、州水利局、人民银行红河中心支行、红河银保监分局等按照职责分工负责）

（四）增强科技支撑。积极加大科技创新力度，开展草原保护修复重大技术专项研究，在高山草甸和干热河谷草原植被恢复、侵入性恶性杂草防控、林草融合、草原生态服务价值评估与智慧草原建设等方面取得突破。加强退化草原形成机理、生态脆弱区草原修复治理技术和模式、乡土草资源保护与创新利用、优良草品种培育与良种生产等关键技术问题的研究和集成应用。建立和完善草原保护修复技术标准体系。加大草原学科建设和高素质专业人才培养力度，强化草原科技队伍建设。构建产学研推用协调机制，提高草原科技成果转化效率。加强草原保护修复国内、国际合作与交流，积极参与国家生态治理。（州林草局、州教育体育局、州科技局、州外办、州市场监管局等按照职责分工负责）

（五）严格执法监督。要严格落实自然资源生态环境损害赔偿制度和草原执法责任追究制度，加强矿藏开采、工程建设等征占用草原审核审批管理，强化源头管控和事中事后监管。严厉打击、坚决遏制各类非法挤占草原生态空间、乱开滥垦草原等行为，依法规范规模化养殖场等设施建设占用草原行为，依法查处超载过牧和禁牧休牧期违规放牧行为。建立草原行政执法与刑事司法的衔接机制，形成草原资源监管合力。（州林草局、州司法局、州公安局、州政府新闻办等按照职责分工负责）

红河州关于加强草原保护修复任务分工表

《红河州人民政府办公室关于加强草原保护修复的实施方案》政策解读

为贯彻落实《云南省人民政府办公厅关于加强草原保护修复的实施意见》（云政办发〔2021〕41号）精神，进一步加强我州草原保护修复工作，推进草原治理体系和管理能力现代化，结合我州草原工作实际，红河州人民政府办公室印发了《红河州加强草原保护修复的实施方案》（以下简称《实施方案》），为更好地理解和贯彻执行，现就《实施方案》内容解读如下：

一、《实施方案》出台的背景及意义

国务院办公厅3月12日印发了《关于加强草原保护修复的若干意见》（国办发〔2021〕7号），对加强草原保护修复、推进草原治理体系和治理能力现代化、推动草原地区绿色发展等作出具体部署。2021年8月23日，省政府办公厅印发了《关于加强草原保护修复的实施意见》，提出加强草原保护管理，推进草原生态修复，改善草原生态状况，促进草原合理利用，推动林草融合发展。我州认真学习贯彻上级有关文件精神，在充分征求各方面意见建议的基础上制定了《红河州加强草原保护修复的实施方案》（红政办发〔2021〕54号）。

此次出台的《实施方案》是在草原定位从生产为主转向生态为主后，我州第一个州级层面的政策性文件，对坚持山水林田湖草沙系统治理，完善草原保护修复制度、推进草原治理体系和治理能力现代化，全面推行林长制，统筹林草融合发展，充分发挥草原在争当全国生态文明建设排头兵和建设美丽红河建设中的作用，有着重要推进作用。

二、《实施方案》的主要内容

《实施方案》主要包括4个方面内容：第一，总体要求。明确了我州加强草原保护修复的指导思想、主要目标。到2025年，草原保护修复制度体系基本建立，草原退化趋势得到根本遏制，草原生态状况明显改善，全州草原综合植被盖度达到80％以上。到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原生态功能和生产功能显著提升，全州草原综合植被盖度稳定在83％以上。到本世纪中叶，退化草原得到全面治理和修复，草原生态系统实现良性循环，形成人与自然和谐共生的新格局。第二，重点任务。从开展草原资源调查，实施草原监测评价，编制草原保护修复利用规划，加大草原保护力度，加快草原自然保护地建设，加快推进草原生态修复，加强草原资源灾害防控，统筹推进林草生态治理，大力发展草种业，合理利用草原资源，完善草原承包经营制度，推动国有草原资源有偿使用制度改革，推动草原地区绿色发展等13个方面提出了具体任务。第三，保障措施。明确了强化组织领导、管理队伍建设、资金保障、科技支撑、宣传和社会监督5个方面的内容。第四，职责分工。主要对各县市人民政府、有关职能部门按照加强草原保护修复重点工作任务进行职责分工。

三、需要重点说明的几个问题

（一）草原资源底数。草原面积数据因不同时期、不同调查方法而存在较大差异。按照第三次全国国土调查主要数据成果（简称“国土三调”）统计计算，全州草原面积为1257.49平方公里、约占全州国土面积的3.91%，草原面积居全省第十位。

（二）草原综合植被盖度。草原综合植被盖度是反映草原生态状况的一个重要生态指标，是我国生态文明建设的一项约束性考核指标，是指某一区域内各主要草原类型的植被盖度与其所占面积比重的加权平均值，综合反映区域内草原植被生长浓密程度。根据省级草原监测数据，我州2020年草原综合植被盖度为79%。

（三）草原保护与利用的关系。强调草原保护修复，并不是不利用。是在保护草原生态系统基础上，更好地利用草原，发挥草原多种功能。草原是重要生态资源也是生产资料，既有生态功能，也有生产功能。草原是重要畜牧业生产基地，是牧区和半牧区县牧民主要收入来源。《方案》提出坚持尊重自然、保护优先，也提出坚持科学利用、绿色发展。正确处理保护与利用关系，在保护好草原生态基础上，科学利用草原资源，促进草原地区绿色发展和农牧民增收。

（四）如何将《方案》精神落实到具体工作中。一是细化考核指标，落实地方人民政府目标责任制。结合落实林长制，科学设计草原承包经营、基本草原保护、草畜平衡、禁牧休牧等制度落实情况的考核指标，纳入地方各级人民政府年度目标考核，压实地方责任。二是加强部门协助，形成工作合力。草原工作基础薄弱，涉及面广，需各部门各司其职、互相配合。要积极探索构建草原保护修复长效机制，运用现代化信息技术，加快推进草原生态修复，科学合理利用草原资源。三是加强宣传，引导全社会关心支持草原事业发展。广泛宣传草原重要的生态、经济、社会和文化功能，不断增强全社会关心关爱草原和依法保护草原的意识，深入开展草原普法宣传和科普活动，积极动员相关公益组织和社会大众参与草原保护修复。