蒋春来 饶胜：加强重点区域碳排放权和排污权交易深度融合 推动建设统一的生态环境市场

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）近日发布。《意见》要求，培育发展全国统一的生态环境市场；建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场；推进排污权、用能权市场化交易。同时《意见》明确，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制。

碳排放权交易和排污权交易同属环境权益交易，是建设生态环境市场的重要组成部分，在我国已经长期开展探索与建设工作。我国自2011年起在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作，并在去年以电力行业为突破口，启动了全国碳排放权交易市场，对推动电力行业碳减排起到了重要的作用。同样在2011年，我国开始了排污权交易试点工作，共有28个省份在全省或者省内部分区域开展排污了权有偿使用和交易试点。各地积极探索创新做法，不断激发交易市场活力，对于探索环境资源的市场化交易机制发挥了重要作用。总体上，不论是碳排放权交易，还是排污权交易，目前正处于从试点和前期建设阶段向深化推进的关键时期。

贯彻落实《意见》要求，培育发展全国统一的生态环境市场，必须在深化碳排放权和排污权交易制度设计的同时，推动二者在机制、政策和标准上深度融合。本质上，两者具有相同的理论依据、相似的交易框架、类似的交易系统、一致的监管机制，具备深度融合的理论基础和实践依据。以此为突破口，在大气污染防治重点区域系统谋划和推进排污权、碳排放权等环境权益的协同增效，对于提高环境管理效能、提升环境资源利用效率、实现减污降碳协同增效、推进全国大市场建设具有重要的意义。笔者建议，从实现环境质量持续改善、推动减污降碳协同增效和兼顾现实可能性的角度，逐步推进区域排放权交易机制的建立。

以完善制度设计为重点，分阶段推进重点区域各类排放权益交易市场化的协同和增效。从近期来看，扩大常规污染物排污权交易地域范围，试点建立京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区等重点区域排污权交易市场。目前排污权交易体系以行政区划为边界范围，缺乏基于环境质量的区域排污权交易体系的设计。京津冀及周边地区、长三角、粤港澳大湾区等区域因其特定的地理特征和气象条件，大气污染物跨界传输特征明显，大气环境质量同质化现象日趋明显，具备运用市场机制和经济杠杆为污染减排增添后劲的基础条件。建议在现有地方性排污权交易试点基础上，探索构建区域主要大气污染物排污权交易机制，实现区域层面企事业单位的常规污染物排放权指标统一管理，并通过建立区域交易市场，优化配置环境资源，以市场化机制为突破口深化污染减排，加速提升重点行业的污染防治整体水平。

从长期来看，在重点区域常规污染物排放权交易试点后期，对温室气体和常规污染物排污权交易机制进行深度融合。第一步，建立协调统一的目标确定方法。通过定量化工具分行业识别区域温室气体和大气污染物的协同减排效益，统筹考虑重点区域两个交易体系总量控制目标，并适当向低碳倾斜，以碳减排统筹“双减”目标，从机制初始端调控“总量池”以达到减排效益最大化的目的。第二步，以促进正协同效应、强化发挥市场配置环境资源的决定性作用为目标，进一步优化交易机制。包括对二级市场建设的优化、对具有协同减排效益的减排项目的倾向性设计等。第三步，借助绿色金融实现减污降碳。加大对新能源、节能增效等战略性新兴项目的倾斜，对此类项目试行包括碳金融、排放权抵押贷款投融资、租赁等金融机制的优惠政策，促进资源优化配置效率。第四步，与常规污染物排放权交易回购政策相衔接，由第三方机构代管的回购体系将优先回购市场上因协同减排产生的富余排放权，鼓励并引导企业开展协同减排措施。此外，可探索研究设置同一标的物来代表常规污染物排放权和碳排放权的可行性，适时启动建立基于同一标的物的初始配额分配技术方法和交易机制。

整合优化建立区域排放权交易管理平台，统一调配和有效管理区域环境指标资源。依托碳交易全国注册登记系统和交易系统，构建重点区域排放权交易管理平台。以降低协同实施成本、提高环境管理效能为出发点，从基础支撑系统、交易管理平台和相关监管体系建设为切入点，实现相关基础信息的互通互联和协调整合。比如，可以采取直接在全国碳交易注册登记系统中增加模块的方式，建立碳排放配额和常规污染物排放权确权的数据共享机制，提高政策实施便利性和日常监管效率。在全国碳交易管理机构，构建能实现省、市、县多级统一联网的区域排放交易管理平台，服务京津冀及周边地区、长三角地区等跨区域排放权交易工作，为排放权交易、监测评估提供场所、设施和服务，并履行相关职能。

此外，由于温室气体和常规污染物具有同源性、同排放介质和减排措施一致性的显著特征，在实际管理中密不可分，可以考虑将二氧化碳等温室气体视为一种特殊大气排放物，将碳排放权交易和排污权交易统称为排放权交易。将二氧化碳、氮氧化物、挥发性有机物等不同的排放物作为不同的交易标的，在实施综合、一体化、协同的管理战略基础上，依据自身属性进行差异化制度设计。

作者单位：蒋春来，生态环境部环境规划院排放交易与减排研究中心主任、研究员；饶胜，生态环境部环境规划院形势分析与规划评估中心主任、研究员

延伸阅读：

中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见