EOD系列之政策篇02｜EOD从试点到常态化的“变身”

导读：近一两年来，EOD模式成为了行业热词，是继PPP模式之后的又一大项目焦点。2022年4月，生态环境部发文推动EOD项目常态化入库工作，标志着EOD模式发展的又一大里程碑。

本文中，辰于对EOD模式的政策发展进行了梳理，将其总结为探索期、试点期和入库期三个阶段，但常态化入库不等于结束，EOD政策体系尚有不完善之处，尤其与PPP模式相比还不成体系，管理较为粗放。随着EOD模式进一步开展和成熟，我们相信EOD相关的政策体系还会进一步发展完善。

探索期：创新环境治理模式

在探索期，EOD模式解决了主要思路设计、模式提出、领域论证、项目定位等基础方面的政策设计，为EOD模式进一步实施奠定了基础。

2016：探索治理+经营的模式

EOD模式的核心在于探索环境治理项目与经营开发模式之间的关联，早在2016年，国务院便在文件中提及了“治理+经营”的生态环境保护创新模式。

要加快环境治理市场主体培育，并探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式，健全社会资本投资环境治理回报机制。深化环境服务试点，创新区域环境治理一体化、环保“互联网+”、环保物联网等污染治理与管理模式，鼓励各类投资进入环保市场。

——《“十三五”生态环境保护规划》

2016年11月

这可以视为是对于EOD模式最早的一种表述。

2018：首次提出EOD，并提及EOD+PPP模式

2018年，生态环境部在文件中首次提到EOD模式，并同时在文件中提到了规范生态环境领域的PPP合作模式。可见在设计伊始，“PPP+EOD”便是政府希望推动的一种综合模式。

探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，在不同领域打造标杆示范项目。

规范生态环境领域政府和社会资本合作（PPP）模式，采取多种方式支持对实现污染防治攻坚战目标支撑作用强、生态环境效益显著的PPP项目。

——《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》

2018年8月

2019、2020：确认实施领域和定位

2019年1月生态环境部联合全国工商联出台相关文件，再次提到EOD模式，并强调了其在城市规划、园区建设应用的领域：

探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式和工业园区、小城镇环境综合治理托管服务模式。规范环保产业发展，指导招投标机构完善评标流程和方法，加强行业和企业自律，避免恶意“低价中标”。

——《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号）

2019年1月

2020年9月国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部共同发文，对于EOD模式提出指导意见：

在聚焦重点产业投资领域中，要加快节能环保产业试点示范。探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动环保产业持续发展。

——《关于扩大战略新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）

2020年9月

该文件事实上将EOD模式拿出了重点产业投资的领域，为EOD模式的试点普及奠定了基础。

试点期：两次试点积累各类项目经验

在探索期中，EOD模式的政策得到了初步完善；在此基础上，国家在2020年、2021年逐步开展了两批的试点工作。

2020：第一次试点工作

试点通知：

2020年9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），开始向各地区征集EOD模式备选项目。并且，国开行首次作为发文单位出现，开始了其对EOD项目支持的长期过程。

该通知附件《生态环境导向的开发(EOD)模式试点实施方案》着重强调了预期产出、产业融合、试点产出等内容，体现了EOD模式归根究底仍然是一种开发理念，旨在通过生态环境保护和修复工作推动相关产业发展，并以此区别于一般的环境治理，实现生态价值向市场价值的转变。

政策扶持：

在第一批试点工作开展的期间，政府出台了若干相关的扶持政策：

2021年1月6日，生态环境部与国家开发银行签署《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资合作备忘录》：

双方约定将围绕生态环保重大项目融资务实合作，发挥绿色金融引导作用，合力推进重大生态环境治理项目实施。

2021年4月6日，生态环境部与国家开发银行联合发布《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》，宣布：

以中央生态环境资金项目储备库（以下简称为“中央项目库”）为基础，针对金融资金支持特点，在中央项目库中补充建立金融支持生态环保项目储备库，加强包括生态环境导向的开发模式在内的试点项目的储备与支持。

2021年2月《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》出台，提出：

坚持创新引领，加快构建市场导向的绿色技术创新体系，推行新型商业模式，构筑有力有效的政策支持体系；坚持市场导向，在绿色转型中充分发挥市场的导向性作用、企业的主体作用、各类市场交易机制的作用，为绿色发展注入强大动力。

这些支持性政策的出台，从资金融资和项目开展上，为EOD模式的深化发展打好了基础。

试点出台：

2021年4月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布了《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），文件同意36个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2021-2023年，EOD模式开始真正的落地生根。

2021：第二次试点工作

试点通知：

2021年10月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），开始向各地征集第二批EOD模式备试点选项目。

2021年4月27日，生态环境部、国家发展和改革委员会、国家开发银行联合发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，再次强调了项目不给政府带来负债以及其自身可持续发展的特性：

切实加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施，在项目边界范围内实现产业开发项目对生态环境治理项目建设与运营的持续性收益反哺；实施中可适当优化试点依托项目，加强产业收益对生态环境治理的反哺力度，减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”。

政策扶持：

在第二批试点项目推荐期间，政府也出台了相关的支持性政策：

2021年11月，《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》〔2021〕40号文出台，对社会资本如何参与EOD项目做出了说明。《意见》明确了社会资本参与生态保护修复工作的内容、方式和参与程序，为社会资本掌握信息、分析研判、公开参与生态保护修复提供了条件。此外，《意见》从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等方面进行了规划，保证了社会资本投入的合法权益和相应收益。

2022年1月，为了更好规范资金管理问题，财资环〔2021〕100号《重点生态保护修复治理资金管理办法》出台。该《管理办法》定义了重点生态保护修复治理资金是指中央预算安排的，用于开展山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、历史遗留废弃工矿土地整治的资金。相关治理资金的使用和管理应当遵循坚持公益方向、合理划分事权、统筹集中使用、资金安排公开透明的原则。

上述相关政策的出台，帮助EOD项目降低了融资难度，规范了项目的运营模式，推动了EOD项目的可持续发展。

试点出台：

2022年4月28日，生态环境部发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意58个项目开展试点工作，期限为2022—2024年。

至此，以两批试点项目作为依托，EOD项目开始真正进入实践层面。

入库期：推动常态化入库工作

2022：入库工作正式开展

2022年4月11日，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，指南明确了可以入库项目的范围、要求和所需材料，EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段。

入库基本范围：

《入库指南》明确了大气、水、重点海域、土壤、农村污染、固废、生态保护和其它环境治理八个生态环保项目的入库范围：

入库条件要求：

《入库指南》除了对基本的生态环保金融支持项目提出了要求之外，还针对EOD项目的入库提出了4项专门的条件要求：

（1）地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。

（2）项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。

（3）加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

（4）EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求，且有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施。

申报材料及方式：

同时，《入库指南》对入库的申报材料进行了明确的规划。其中包括线上填写的项目基本信息表，以及所需附件包括项目可行性研究报告、省级生态环境部门项目论证评估意见以及EOD项目实施方案与承诺函。并要求申报本着“成熟一个，申报一个”的原则，由县级及以上生态环境部门通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后由线上提交。

至此，EOD项目的常态化入库工作开始施行，我国生态环境建设项目工作发展得到了进一步的推进。