EOD项目红线之隐性债系列一：隐性债的起源

在历次EOD项目试点，以及2022年4月发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》中，都有着类似于“项目实施必须严格依法依规，严禁新增地方政府隐性债务”的要求，地方政府隐性债是EOD项目开展时的一条红线，想将EOD作为隐性债的一个途径具有很大的法律风险。

但是在EOD项目开展中，不可避免的会出现政府与社会资本出资、融资的动作，什么样的行为会被判定为隐性债呢？如何才能规避隐性债风险？

本系列文章将深入研究隐性债，为您展开隐性债出现的原因、政策态度、如何界定以及如何规避风险等内容，具体分为四篇：

• 隐性债的起源

• 隐性债的政策导向（点击查看文章详情）

• 隐性债的界定

• EOD项目策划如何规避隐性债风险

当我们在讲隐性债的时候，说的都是地方政府的隐性债，而不会说是中央政府的隐性债。地方政府以各种方式发放隐性债，根本目的是填补花钱的空缺，如果地方政府并不缺钱花，也就不存在隐性债的问题了。

所以，要弄清楚出现隐性债的历史脉络，就要从地方政府、中央政府的财政收支关系变化开始说起。

中央与地方的财政关系演变

从新中国成立以来，地方政府与中央政府的财政收支制度发展，通常分为三个阶段，分别以改革开放和1994年分税制改革作为分界线，从新中国成立到改革开放为一个阶段，改革开放到1994年为一个阶段，1994年至今为一个阶段。

阶段一：计划经济时期

新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济体制，参照苏联及东欧国家的财税体制，逐步建立起我国的财税体制。计划经济体制下，那一时期的GDP几乎全部来源于国有和集体所有制经济部门，财政的出和入都与国有部门联系紧密：

财政收入主要来自国有部门——全国财政收入的85%以上来自于国有部门缴款；财政支出主要投向国有部门——全国财政支出的85%以上用于国有部门。财政政策在国有和非国有部门也有所区别。

当时的财政体系体现出三个特点，一是国有制财政，即财政收支活动主要在国有部门系统内部完成；二是城市财政，即财政收支活动主要在城市区域完成；三是生产建设财政，即财政支出活动主要围绕生产建设领域进行。

与此同时，中央与地方政府之间是“大锅饭”式的财政收支体系。1950年2月全国财政会议后，我国建立了严格实行“统收统支”的财政体制，从1953年开始建立中央、省、县三级预算制度，1954年进一步实行预算收入分成办法，将国家预算收入分为固定收入、固定分成收人和调剂收入三类。在计划经济体制下，财政预算管理体制的基本指导思想是“统一领导、分级管理”。在处理集权与分权关系问题上，强调的主要是中央的统一领导，因而这种财政预算体制的实质就是高度统一，统收统支。虽然在这一时期内，财税政策发生过多次调整，但是整个的基本思想并未发生变化。

阶段二：改革开放到1994年

党的十一届三中全会结束了1976年10月以来党的工作在徘徊中前进的局面，我国进入改革开放的时代，党和国家的工作着重点转移到社会主义现代化建设上来。当时国家财政仍陷于困境：1979年财政赤字高达135.41亿元，为新中国成立以来最高，占财政收入的比重高达11.81％，1980年财政赤字仍为68.9亿元。扩权让利、增强企业活力、提高经济效益、培植财源是当时改革的主要思路。

(1)财政包干制的初步实施

在改革整体思路的指引下，1980年2月，国务院颁布了《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，明确划分了中央财政与地方财政的不同收支范围，中央与地方“分灶吃饭”的格局初步形成，财政“大锅饭”的时代也画上了句号。

这一体制的特点是按照预先规定的比例或数额，在中央预算和地方预算之间分配收入。这是对高度集中的财政体制的一种调整，体现的同样是放权让利的改革思路。它将中央政府一部分财政收支决策权下放给各级地方政府，由吃“大锅饭”改为“分灶吃饭”，“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”。由此，省、地、县等地区组织成为具有独立经济利益的主体，拥有了发展本地区经济的制度性动力和能力，调动了地方发展经济的积极性。

“划分收支，分级包干”更具体的内容包括：（1）将财政收入划分固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类；（2）支出按隶属关系加以划分，中央负担中央投资、地质勘探、援外支出、国家物资储备等，地方支出包括地方投资、事业费、城市维护费、行政管理费等；（3）在中央与地方预算结算关系上，地方财政支出先与固定收入和固定比例分成收入相抵，结余上解中央，不足由调剂收入分成解决，还不足的由中央给予定额补助；（4）地方上解收入比例、调剂收入分成比例、定额补助比例基数确定后原则上五年不变。

从全国层面看，包干模式经历了总额分成到增收分成，再到超收分成。从区域差别来看，涵盖了总额分成、分级包干、财政包干、比例包干、民族自治、定额上缴、定额补助。从包干期限来看，从一年一定、三年不变、四年一定到五年一变。

(2)国有企业的财税改革

同时期内，对国有企业的税收制度也发生了较大变化。早期国营企业一直采用“利润上缴”的方法，即企业把全部的收入上缴国家，而企业所需要的资金，则由国家预算层层下拨。由于企业缺乏经营自主权，又没有自主支配的财力，发展生产、改善经营的积极性不高。为了改变这一局面，1983年和1985年分两步实施了“利改税”改革，1983年的第一步是将将国营企业上缴财政利润中的一部分以所得税的形式纳入国家预算收入，另一部分则仍以利润形式上缴，“利”与“税”并存；1985年的第二步从利税并存过渡到完全以税代利，税后利润全部留给企业按规定自行使用。在“利改税”改革后，标志着中国开始正式告别以国有企业利润为主要收入源的计划财政体制。

(3)划分收支、分级包干财政预算体系的逐步调整

在财政包干制实行过程中，我国财税政策也根据实际情况发生过数次调整。

1980年实行的政策给予了地方相对稳定的财力，但中央财政增收不多，支出负担过重，有时不得不向地方借钱度日，为改变这种状况，1982年12月，《国务院关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》对财政预算体制作了一些改进，调整了一些省市的包干比例，将烟酒工商税划归中央。

利改税实施后，我国财税政策又发生了“划分税种、核定收支、分级包干”等变化，但“分灶吃饭”财政体制在收支范围的划分上，没有走出按行政隶属关系划分的传统思路。1988年财政包干制的实行，使放权让利改革的激励效应达到最大化。然而，地区经济运行与全国范围的经济运行本身是“一枚硬币的两面”，各地在财政包干制下出现的经济增长很快对全国宏观经济秩序产生了冲击。在财政包干制下，地方政府为了完成包干任务和维持地方年年增长的必需支出，企业为了完成承包任务和争取尽可能多留利，都依赖生产高速度、多投入和“大而全”、“小而全”的重复建设，企业从产品涨价收入中得到了一定的好处，而国家的财政收入却没有相应的增加。

更严重的是，在财政包干制的实行下，我国财政收入占GDP的比重、中央财政收入占财政总收入的比重不断下降，1993年财政收入占GDP的比重为12.31％（见图 1），中央财政收入占全国财政收入的比重为22％，导致财政收入特别是中央财政收入增长缓慢，各级财政特别是中央财政非常困难，预算平衡压力加大。这促使了进一步的财税改革。

阶段三：分税制改革伊始至今

邓小平1992年视察南方发表重要谈话，提出加快改革开放、发展社会主义市场经济的思想，同年10月召开的党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，我国的经济体制改革和社会经济发展进入了一个新时期。针对当时财政预算管理体制与财政运行机制同社会主义市场经济体制之间存在的一系列不协调问题和无序现象，我国于1994年启动了全国财政改革与制度创新的新进程，并提出建立适应社会主义市场经济体制要求的新的财政预算管理体制与财政运行机制，分税制改革也开展起来。

分税制也即建立分级分税预算体制，分级分税预算体制是实行市场经济的国家普遍推行的一种处理中央与地方财政关系的制度，其主要特征在于规范化、法制化和体制的相对稳定性。

我国的分税制财政预算体制是以各级政权之间事权划分结构为依据，根据不同税种的特性，将其分别划归不同预算级次，确定各级政府间财政分配关系的财政预算管理体制。其主要内容是：（1）按照中央与地方政府的事权划分各级财政的支出范围，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政府机关运转以及本地区经济、事业发展所需要的支出。（2）根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入，分中央税、地方税和共享税三种形式，在征收体系上，分别由国家税务局、地方税务局组织征收。（3）中央财政对地方财政的税收返还制度，为保持原有地方既得利益格局，逐步达到改革目标，中央财政对地方的税收以1993年为基数实行返还。（4）原体制中央补助、地方上解、结算补助等事项保持原有分配格局，由中央给地方以专款的形式进行补助，实行规范的转移支付制度。

1994年的财政预算体制改革突破了“放权让利”传统改革思路，对地方财政包干制彻底否定。分税制改革后，财政收入占GDP的比重也逐步提升，中央财政收入占全国财政收入的比重快速恢复并基本稳定在50%左右，中央财政掌握了更大的主动权和调控余地。

在分税制改革后，我国的财税制度还经历了多次改革和调整，例如2000年部门预算改革、2001年国库集中收付制度改革、2003年持续深化财政支出绩效管理等，但一直都是以分税制财政预算体制为基础实施的。

与分税制同时出台的，是1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《预算法》，其中第28条为：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在《预算法》的限制下，地方政府可支配的资金来源就只有地方各类财政收入、中央转移支付等渠道，债务渠道成为了“地下渠道”。

财政收支矛盾演变

改革开放以及分税制改革使得地方政府需要自行控制财政收支，但是这并不能成为隐形债务出现的理由，真正的原因是在经济发展、财政体系下的地方政府愈演愈烈的财政收支矛盾。

地方政府融资渠道不畅并不是隐性债务出现的充分必要条件，债务渠道只有在地方政府“入不敷出”的时候才会启用，但地方政府一方面财权与事权不匹配，花钱的地方本就多，另一方面又有着很强的投资冲动，做大预算的动力持续存在，最终使得地方政府债成为重要的融资渠道之一。

财权与事权的不匹配

据有关研究报告，中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。地方和中央的财权、事权体现如下：

从图2可见，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。

造成这种现象的原因是多方面的，包括：（1）与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，地方政府的财权因此逐步缩小，而且我国的转移支付大都采取有条件补助的方式，使地方政府无法真正地自主支配转移支付资金，从而无法有效地扩充地方财权；（2）我国对属于中央、地方政府的共有事权，在政府间应当怎样承担以及承担多大比例支出责任没有明确规定，导致执行中发生错位，实际上由地方政府长期承担了共有事权的主要支出责任，比如义务教育等支出；（3）分税制改革后，政府间财政体制没有及时根据经济社会发展的变化，对一些新出现或原来划分不清晰的事权在政府间进行重新划分，增加了地方政府支出责任；（4）政府间财政关系缺乏法律依据，地方政府的支出责任经常受到中央政府政策的改变而不断扩大。“中央出政策，地方出钱”的现象屡屡发生。

事权大而财权小，先天性的造成了地方财政收入难以完全覆盖财政支出的局面。

地方政府具有很强的投资动力

地方政府的较强投资动力也是造成地方政府花钱地方多的重要原因。政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等，在我国政治生活中的干部任用与任期制度等综合影响下，地方政府官员具有很强的动力通过强有力的投资来实现政治利益：

中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用，而中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价，这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的公共价值判断时表现出不同的侧重点：（1）中央政府主要侧重于权力最大化。这主要是由于政治上的集权使中央政府有两方面的考虑，一方面集权的惯性使得中央政府觉得政治和政权的稳定是第一位的，另一方面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以藉此而得以实现。（2）地方政府的行政长官与各部门一把手主要侧重于预算最大化。这也符合其理性的安排，预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感。

此前一项关于地方政府财政不充足的程度（Fiscal Adequacy）和地方政府首长任期之间的关系的研究也从一个方面说明了这一点。

上图是地方政府财政不充足程度与市委书记任期（按月计算）关系图，横轴衡量的是按月份来计算的地级市市委书记的任期；纵轴衡量的是当地的地方政府财政不充足的程度，定义为地方财政开支与地方预算内收入之差。该变量取值越大，表明地方财政收入不足的情况越严重。可以用地方政府财政不充足的程度来衡量地方政府借助金融体系来获取资金的动机强度。该图显示，地方政府财政不充足的程度与地方政府首长的任期之间存在着显著的负相关关系，相关系数高达0.42。这意味着地方政府财政不充足程度随市委书记任期的增长在逐渐减小。在任期刚开始的时候，新官上任三把火，新领导急于做出成绩，地方政府投资冲动更强烈，带来地方财政收入与支出之间严重摩擦，这种情况下，地方政府财政不充足程度更高一些。随着任期推进或是换 届临近，投资拉动经济、做政绩的动力减弱，财政不充足程度逐渐减小。

地方政府隐性债的诞生和升级

地方政府收支矛盾是一个长期存在的问题，并且对地方的经济建设、社会发展带来不利影响。中央政府对这些问题也十分清楚。可以说，为了解决地方政府财政的“收入”问题，中央和地方都想了许多办法，然而这些方法有的却培育了隐性债问题集中生长的“温床”。

客观的来说，为了实现经济的持续增长，中央的财政政策始终在不断调整、纠偏，“隐性债”问题也是在这个过程中发展起来的：

解决地方政府财政收入问题的方式

一是国债转贷地方政府

1998年，通过国债转贷地方政府的方式，绕过预算法不允许地方政府直接发债的限制。1998年发布的《国债转贷地方政府管理办法》中明确：增发一定数量的国债由财政部转贷给省级（包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同）政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。这些贷款的年限从5~10年之间，中西部不发达地区可以获得更久的还贷期限。

二是融资平台渠道

从侧面为地方政府举债亮灯，成立国家开发银行、推出开发性金融产品，利用“银政合作”进行“打捆贷款”，支持地方政府设立融资平台公司，融资平台成为地方政府的融资代理人。

其中打捆贷款起源于1998年，是银行与政府的一种合作方式，主要是将一个城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行贷款。这主要是因为一些收益不好的公益性项目无法单独获得融资，因此把这些项目和收益较好的经营性项目组合起来争取银行贷款。这种打捆贷款最早由国家开发银行在安徽芜湖试办，随后被地方政府广泛运用。打捆贷款过程中，融资平台起着枢纽作用，也在这一阶段中获得了发展。但是由于地方政府融资平台业务往往是由政府担保或承诺还款，不仅与《担保法》中“国家机关不得为保证人”的规定相抵触，更给地方政府带来信用风险与或有债务负担。因此，2005年国家先后出台了《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》与《关于加强宏观调控、整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求停止违规担保与签订新的打捆贷款协议，整顿与规范相关业务，防范盲目信贷扩张带来的信用风险与法律风险。

但是通过融资平台融资的渠道并未就此关上大门。2008年金融危机的全面爆发拉开了我国地方政府债务政策第三阶段的大幕。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这是中央政府首次以正式发文的方式公开对地方政府投融资平台表示允许和支持，导致融资平台贷款短期内骤增，城投债和中期票据的发行同样得到迅速的增长。更具体的，2009年中央“4万亿”要求地方配套1.25万亿，凭借此势，2009年融资平台债从不足千亿，一跃超过3000亿规模。从此，通过融资平台发债这一渠道成为地方政府融资者的“法宝”，各地政府纷纷尝试，融资平台债务开始大幅攀升。

在融资平台借助政府隐性信用担保快速扩张的同时，其违规担保、贷款风险及随之膨胀的地方政府性债务受到关注。2010年国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》按收入与还款来源，将融资平台债务划分为三种类型，并按项目收益“是否可覆盖债务本息”及“是否对财政资金具有依赖性”对融资平台进行清理规范，对地方融资平台的监管也拉开了序幕。

三是赋予地方政府举债权力

逐步放开地方政府举债权力。为满足地方政府融资缺口，国家逐步放开地方政府对债券的发行权与还款权，探究通过发行地方政府债券举债的可行性。2009年财政部突破《预算法》开立“自发自还”的地方政府债券模式，发布了《2009年地方政府债券预算管理办法》，由全国人大批准地方政府债券额度，债券收入主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出。2014年新《预算法》在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过，授予了地方政府发行地方债的权利，清除了地方政府债权在法律上的箱子：

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

四是土地财政

通过地方土地收入为地方政府带来财政收入。分税制后，中央政府将土地出让收入全部留给了地方，地方政府全权管辖土地出让收入。1998年7月3日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》宣布全国城镇从1998下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，彻底打开了房地产业，为土地财政打下了基础。2002年5月国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，土地有偿出让率大幅提升，城镇土地使用权的市场价格得到有效体现。而且法律规定将城市范围内的土地统一纳入储备库，由政府有计划地推向市场，政府垄断了土地一级市场，土地财政逐步发展成为最重要的财政收入来源。

如上图所示，2010年-2018年，土地使用出让收入占地方财政收入的平均比例为53.3%。2010年达到峰值，将近70%；继2015年该比例跌至最近几年的最低点37.1%之后，地方政府土地出让收入又开始回升，2018年，土地出让收入与地方财政收入的比例高达64.3%，当年，地方财政收入总额达到9.8万亿元，而土地使用出让给地方政府带来的收益高达6.3万亿元。

隐性债借机发展

前述的各类融资渠道逐步打开了地方政府的融资渠道，然而也不难看出，诸如融资平台、打捆贷款等渠道从国家鼓励到禁止，地方政府的隐形融资渠道也是在这个过程中一步步发展出来的，前门打开了，后门要关上却变得困难。PPP等项目模式的推广也是为了吸引社会资本以减少地方政府的投资压力，但是在实际运行过程中也出现了异化，部分PPP项目通过明股实债等方式造成了地方政府隐性债。终其原因，地方政府总是有把预算做大的动力，总是有融资的需求，隐性债始终都有着滋生的能量来源。

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