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但是PPP模式给地方政府带来了更为隐秘的融资渠道,出现了变相融资、虚假PPP项目等问题,并没有很好地实现政府减债、提高效率的目标,地方政府隐性债的问题有增无减。
2017年:隐性债终身问责、倒查追责
虽然2014到2017年见中央以“疏堵结合”的原则对地方政府债务进行管理,并在3年内通过将隐性债置换为地方政府债券的方式,已经累计置换了10.5万亿元,但是3年内却也新增了不少更隐秘的隐性债。在此背景下,2017年7月14日在北京召开的全国金融工作会议上,首次提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”,彻底打消地方政府认为中央政府会“买单”的幻觉。
地方政府隐性债也从2017年7月14日划分为了两个部分,在此之前发生的隐性债务可继续通过各种方式化解,而在此之后的隐性债将面临问责处理的后果。
与PPP相关的隐性债问题处理也迎来了最严的政策,2017年11月,财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作,PPP市场迎来了“史上最严”令。2018年PPP模式也骤然遇冷,PPP项目翻车、暴雷的案例屡见不鲜。
在2017年之后,关于隐性债问题,政策持续收紧,从金融侧、项目侧、政府侧都陆续出台了不少政策。可以说,隐性债不是周期性问题,只会越来越紧,不会有放松的可能性。
2022年5月18日,财政部公布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》,通报披露了八个地方新增隐性债务、隐性债务化解不实等问题,这是财政部时隔三年多再度披露违规举债的案例(2018年11月后隐性债务问责的案例转由地方政府及其部门公布)。此次再通报,可以看出中央问责再度趋严:2017年3月-2018年11月财政部披露的问责案例中,有对责任人行政撤职、行政降级的处分。但此后地方通报的案例,问责主要是诫勉、警告、通报批评、记过。此次财政部公布的8个案例中,多个责任人被行政撤职、行政降级。“终身问责、倒查追责”机制不断强化,隐性债红线谁都碰不得。
存量隐性债要逐步化解
遏制增量是防范新的风险出现,已有的隐性债风险化解工作也在持续开展。2018年财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种债务化解的方式:(1)安排财政资金偿还;(2)出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还;(3)利用项目结转资金、经营收入偿还;(4)合规转化为企业经营性债务;(5)通过借新还旧、展期等方式偿还;(6)采取破产重整或清算方式化解。概括的来讲,可以分为四类:置换、偿还、破产、其他辅助措施。
置换
隐性债的置换指的是将地方政府隐性债置换为政府债券、金融机构展期或进行债务重组。
对于2014年及之前产生的政府性债务,通过三年时间采用地方置换债进行置换。而对于2015年及之后的隐性债务并没有采用大规模地方债进行置换,2020年底以来仅发行了10851亿元特殊地方再融资债,其中有部分会用来置换隐性债务。主要原因在于,2017年财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提到,坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”,坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”。
2020年末以来,部分再融资债的资金募集用途由原先的“偿还到期政府债券”变为“偿还存量债务”可能意味着未来部分再融资债券将接力置换债,用于偿还(置换)地方政府隐性债务。
2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中指出,在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,对存量隐性债务难以偿还的,允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。这种方式本质仍是借新还旧。
偿还
偿还指的是通过政府偿还(通过财政资金、土地出让收入、国有资产处置收入等)、项目收入偿还来消除债务。
政府偿还主要的途径目前主要还是依靠财政资金。152号文规定:对融资平台公司的债务,地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任,可以根据具体情况实施一定救助...地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金。这是各地方政府实际最常用的化债方式,但缺点是地方财力有限,支出压力难减,仅用此方式化债速度较慢,且地方财政最终还是要依靠土地出让金,对地产的依赖度进一步提升。处置政府资产偿还也是渠道之一。43号文规定:对确需地方政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产偿还债务。典型例子如贵州省的“茅台化债”,即利用贵州茅台这一优质国有资源通过减持股票、低息发债等方式帮助贵州省化解地方政府债务风险。
项目收入偿还虽然是可行渠道,但是现实中运用较少。43号文规定:对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务,应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务,可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。如山西省政府整合高速资产,成立山西交控集团偿债将政府债务转化为企业经营性债务。这种方式在实际地方政府化债计划中出现频率较低,主要是由于该方法对资产质量要求较高。
破产
破产指的是地方融资平台破产清算,由债权人承担损失,目前极少出现。
152号文规定对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的债务债务人无法偿还到期的,债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组,也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。2018年《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》也明确“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司,依法实施破产重整或清算”。2021年4月13日,《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》再次强调:“清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”。但考虑到城投平台破产或打破刚兑的市场影响巨大,在实际地方政府化债过程中极少出现。
其他辅助措施
其他措施还包括城投平台整合、设立信用保障基金、债务化解周转(平滑)基金等。
以城投平台整合为例,2020年10月陕西省发布了《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》推进融资平台公司整合。近年来各地的城投平台整合愈发普遍,这一般有助于提升地方城投整体的经营效率和实力进而有利于实现信用评级上调、融资成本下降等目的为隐性债务化解提供助力。
整体而言,政府化债的主要思路还是置换和偿还,即在控制隐性债务增量的前提下,一方面通过债务置换来平滑短期的还本付息压力,另一方面通过财政收入的疫后恢复性增长以及土地出让收入逐步偿还债务稳步降低杠杆率。
下一篇:
隐性债的起源
隐性债的政策导向
隐性债的界定
EOD项目策划如何规避隐性债风险
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