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目前中国只有上海市公布了可回收垃圾的量。在垃圾分类进入“强制时代”后,从上海的数据可以看到可回收物和湿垃圾回收量的增加,这是导致焚烧垃圾减少的一个因素。
上海在2019年7月开始实施具有强制性的生活分类政策后,干垃圾的量不增反降。以2021年为例,上海市共分出湿垃圾和可回收物合计646.1万吨,占生活垃圾产生量的比率超过54%,而这一比例在2018年仅为不及21%。
干垃圾的减少对生活垃圾焚烧厂处置量的影响十分明显。在分类实施前,垃圾“烧不完”。2018年上海市满负荷运转的情况下焚烧处置能力281万吨/年。由于垃圾太多,焚烧厂超负荷运转,当年实际的处置量是386万吨,另有387万吨左右填埋处置。也就是说,焚烧占了干垃圾处置的大约一半。
而分类实施后干垃圾减少,垃圾焚烧厂呈现“吃不饱”状态,即焚烧厂因无垃圾可烧而被迫停运的情况。以上海老港固废综合开发有限公司为例,在今年5月份的垃圾焚烧厂运行数据中,该公司的12个焚烧炉有88天次的停运。2021年,上海市垃圾焚烧处置能力是765万吨/年,实际处置量为665.2万吨。焚烧能力超过了需要被焚烧的量。
今年5月,住房和城乡建设部(住建部)表示,争取在2025年底前基本实现地级及以上城市居民小区垃圾分类全覆盖。如果垃圾分类得到进一步推进,减量带来的垃圾焚烧厂“吃不饱”的情况可能会更加严重。
焚烧厂“产能过剩”
住建部自“十二五”开始对焚烧设定明确考核指标,后又在《”十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》(简称”十四五”规划)中进一步提高目标:“到2025年底,全国城镇生活垃圾焚烧处理能力达到80万吨/日左右,城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右”。
在考核指标的激励下,生活垃圾焚烧厂出现了爆发式增长,工厂数量从2011年的130座倍增到了今年的927座,焚烧的处置能力在2022年底就超过100万吨/日,提前三年超额完成了“十四五”规划。
除了垃圾分类在源头上减少了焚烧量之外,在工厂的投资建设阶段,生活垃圾收集运输能力的过高估计、焚烧企业抢占市场时的产能布局、地方政府为了招商引资目的虚报数据、地区之间难以共享等等,都可能造成垃圾焚烧的“产能过剩”,即生活垃圾焚烧处置能力超过生活垃圾产生量的情况。
以“产能过剩”指数表示,如果该指数大于100%,则认为该区域可能存在生活垃圾焚烧“产能过剩”的情况。
“产能过剩”指数=年焚烧处置能力 / 年生活垃圾产生量
根据我对有生活垃圾焚烧厂的29个省区市的计算,全国2022年平均“产能过剩”指数为100.99%,12个省区市”产能过剩”指数超过了100%。
考核指标驱动
垃圾分类带来焚烧量减少,焚烧厂大量建设却又闲置,矛盾背后是政策指标的分歧。
在中国,住建部担任负责垃圾收集、运输、处置等环节,生态环境部负责垃圾管理过程中的环境监管。但在垃圾分类和“无废城市”政策同步推进后,“回收利用率”这一关键考核指标的定义上却出现了分歧。
2016年,在住建部等制定的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(“十三五”规划)中,有两个关键考核指标:到2020年,焚烧处理能力占比50%、回收利用率达到35%以上。一年后,住建部主持制定的《生活垃圾分类制度实施方案》,该方案重复了上述目标。
但是,这两份文件都没有清晰定义“回收利用率”。
2019年,生态环境部在《“无废城市”建设指标体系(试行)》中对“回收利用率”做了定义:”指生活垃圾进入焚烧和填埋设施之前,可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾产生量的百分率。”按照此定义,2015年中国城市生活垃圾的回收利用率仅为15.6%,到2020年底提高到35%几乎不可能。
但到2021年,住建部等印发的“十四五”规划中,“回收利用率”不见了,改用“资源化利用率”作为考核指标,要求2025年生活垃圾资源化利用率达到60%。在同步印发的考核文件中,资源化利用率的计算不仅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用,还包括焚烧和填埋。
按照这个定义计算,如果只计算焚烧、不考虑可回收物回收量,2021年的资源化利用率已经高达58.4%,“十四五”规划中确定的60%目标似乎能够轻松提前完成。
执行层面,城市生活垃圾由住建部管辖的地方环卫部门负责,资源化利用率指标体系必然会占主导地位。如果地方政府仅根据资源化利用率的定义,发展焚烧就能实现考核目标,那就有动力兴建更多的焚烧厂,焚烧更多的垃圾。而垃圾分类带来的减量,以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽视。
焚烧的风险
根据住建部的统计,2021年中国城市和县城共焚烧处置生活垃圾2.1亿吨,城市生活垃圾焚烧处置的比率高达73%,焚烧量和焚烧比例的快速增长虽然在表面上缓解了”垃圾围城”的问题,但经济、健康和环境隐患更为严峻。
生活垃圾焚烧厂的经营严重依赖政府财政补贴。但自2020年起,中国垃圾焚烧行业被政府欠费的情况日渐严重。据2022年8月的一份调查,位于浙江、江苏、安徽、山东、江西等5个省份的11家垃圾焚烧厂被拖欠国家和省级电价补贴以及垃圾处置费共4.78亿元。
随着焚烧量的增长,有关垃圾焚烧健康影响的证据也越来越确凿。以安全防护距离为例,2022年7月刊登的一篇研究根据中国510座生活垃圾焚烧厂的废气排放计算发现,生活垃圾焚烧厂下风向1,000米的危害指数(Hazard Index)和致癌风险(Cancer Risk)均高于安全值,最小约1,500米的防护距离才能将污染物维持在可接受的风险水平,该距离是当前防护距离(300米)的5倍。中国的生活垃圾焚烧厂的数量已经高达927座,单厂处置能力也在不断增加,健康影响的面积和人群规模比例会不断扩大。
环境上,垃圾焚烧行业更是一个典型的欠债单位。
2021年焚烧2.1亿吨生活垃圾约排放630万吨危险废物飞灰,以极低的成本进入垃圾填埋场。从气候变化角度,中国垃圾焚烧发电因为被标签为“绿色”、“低碳”技术,产生的温室气体并没有被纳入监管。但根据生态环境部的数据,2022年中国垃圾焚烧发电排放二氧化碳当量高达10065万吨。芜湖生态估算发现,垃圾焚烧发电的碳排放强度高达1,798千克二氧化碳当量/兆瓦时,远高于中国电网平均的约600千克二氧化碳当量/兆瓦时。
谨慎新建,共建共享
面对区域垃圾焚烧的“产能过剩”,通过谨慎新建、共建共享,以及加强农村地区垃圾分类收运、开展有条件的协同处置都是可能的解决之道。
而按照“十四五”规划对焚烧的推动,中国垃圾焚烧行业“产能过剩”的局面可能会进一步加剧。如果考核指标设定为包含焚烧,那么垃圾可以简单地一烧了之,就无法实现垃圾分类政策推动的减量、资源化等初衷。
中国的生活垃圾焚烧厂多是社会资本投资建设的,讲求经济回报。在分类后垃圾减量、补贴不到位、健康和环境等因素影响下,是否要继续大干快上,是否还有利可图都未可知。最重要的是,垃圾焚烧行业发展背后的政策指引,不能脱离了城市基础设施的属性,即首先要遵循“固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的原则”。
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