生活垃圾焚烧发电项目建设期履约监管研究

【摘要】：介绍了对建设期履约监管的认知，分析了其必要性。归纳了生活垃圾焚烧发电PPP/特许经营项目在建设中存在的问题，总结了监管工作的主要内容，并介绍了监管方式。针对监管实际提出了相应的建议。

1 引言

党的十九大报告指出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在新时代下提高供给体系质量、提升供给主体和产品供给的质量，向质量要效益是做好项目建设的应有之义。在生活垃圾焚烧发电项目等固废类PPP项目/特许经营项目中引入了第三方机构提供建设期全过程履约管理服务强化政府的监管职责，是非常必要和有价值的。

2建设期履约监管的内涵与认知误区

2.1内涵

建设期履约监管很难用一个定义阐明，笔者尝试通过一些特征表述来让读者准确认知。建设期履约监管适用于PPP项目和特许经营项目，监管的对象是项目公司，工作内容以全过程咨询为引领，以合同履约监督为抓手，以合规与审计为保障，落实法律和合同约定的监督责任。将监管职责从“事后管理的结果导向”转变为“事前服务、事中管理的过程控制”，从而提高项目建设质量，实现高质量的公共产品供给。

2.2认知误区

实践中，PPP项目合同/特许经营协议签约后，项目公司如何落实合同/协议的约定，落实到何种程度？政府方是否需要像自己建设项目一样进行“大包大揽”式管理还是“撒手不管”？政府方的监管该怎么管？管到什么程度？基于市场的客观需求，由专业咨询机构提供的建设期履约监管应用而生。由于是新生事物，相关政策法规的约定较少，针对建设期履约监管存在不少误解，通常会问已经聘请了监理单位或造价审计单位，还需要再请履约监管单位吗？

2.2.1建设期履约监管与监理的区别：

建设期履约监管的委托主体只能是政府方，PPP项目/特许经营项目的监理可以由政府委托也可以由项目公司委托。履约监管的对象是项目公司，监理的监督对象是施工单位、安装单位、设备制造商，二者的管理客体不同。履约监管的重点是督促项目公司按照协议承诺落实相关建设内容，监理的重点是督促建安单位落实国家强制性规程。

2.2.2与造价审计的区别：

二者的主要区别在于造价审计是针对项目投资成本进行合理性和合法性审核，从而加强项目成本监审。

2.2.3与项目管理的区别：

PPP项目/特许经营项目的建设单位是项目公司，项目管理是受项目公司的委托代行工程建设管理的职能，因此二者的委托主体不同，管理客体也不同。

3建设期履约监管的必要性分析

3.1政府方角色转变 强化监管职责需要

相较于政府投资项目，PPP项目/特许经营项目中建设主体由政府方转变为项目公司，政府方的角色也转变为单纯的“服务员”和“监督员”，不参与项目的具体建设。在实际工作中，PPP项目/特许经营项目的建设期履约监管未得到应有的重视，政府方普遍认为项目的投资和建设职责属于项目公司，只要项目建设进度满足要求，待项目竣工验收合格、进入运营期后，通过与绩效考核结果挂钩进行付费，即可约束项目公司^［1］。政府方在项目建设期缺乏对资本金到位、融资进度、质量安全、进度、现场工作协调管理等一系列的监管体系与应对措施。从今年初开始的PPP专项审查，已经说明规范PPP项目/特许经营项目的运作，加强全过程监管是政府的重要职责。

3.2项目复杂 专业性高 需要专业服务

监管机构缺乏专业性^［2］。生活垃圾焚烧发电项目工艺复杂、专业性强，涉及土建、环境、热控、热动、电气等多个专业，政府方监管人员多为行政人员，专业匹配度存在差异，落实监管职责时力不从心。同时作为PPP项目/特许经营项目的履约，政府方监管人员还需要具备一定的PPP相关知识、政策法律、招标采购、工程项目管理、工程造价、金融财税等知识背景和对项目全生命周期进行统筹管控的经验。这对监管团队要求非常高，政府方需要通过内部调派专业人员进入团队加强专业力量，或者聘请专业咨询机构辅助，以弥补政府方专业力量的不足。

3.3项目管理目标不一致 需要通过监管进行平衡

在PPP项目/特许经营项目上，政府方更关注项目建设质量和项目产出品质，保障公共利益的最大化，以公益为目的。企业（项目公司）更关注项目的投入与回报，通过项目来获得盈利，以营利为目的。因此在项目建设中，政府与项目公司发生冲突时，需要寻找平衡点，找到双方都可以接受的方案。这是政企博弈的一个关键点，也是建设期履约监管的价值所在。这点在固废处置类的PPP项目/特许经营项目中体现的尤为明显。

3.4项目建设的合规性 需要加强履约监管

在项目建设管理过程中，政府方对于项目流程的合规性有着非常严格的要求，而项目公司则会寻求简便快捷的方式去实现项目建设结果，双方往往会在项目合规性上发生争议。规范项目建设，使项目经得起审计、高质量产出，需要加强建设监管。

4生活垃圾焚烧发电项目建设中存在的问题及建设期履约监管的内容

4.1建设期存在的问题

在生活垃圾焚烧发电PPP项目/特许经营项目的建设中通常遇到的主要问题有10类：

投资进度问题：合同签约后，项目公司迟迟未组建，项目资本金未按合同约定时间到位，建设期履约保函未交或未按约定提交，融资交割未在规定时间完成；

办证合规性问题：常见的有未批先建问题，土地性质未完成调规，邻避效应导致重新选址问题；

成本增加问题：详勘期间遇到地下溶洞等不可抗力问题，导致桩基数量大幅增加，造成建设成本增加；

设计变更问题：除正常的工程设计变更外，项目公司往往出于经营效益考虑，希望将设备参数变更调整。例如将锅炉的参数从中温中压调整为中温次高压；

采购监管问题：PPP项目合同/特许经营协议通常约定对建设采购进行监管，实际中多会规避政府方参与和监管；

进度与质量管理问题：出于多方原因，项目建设中通常会面临建设进度迟缓、“赶工期”，“工程质量返工”等问题；

配套工程问题：垃圾焚烧项目需要配套垃圾进厂道路、炉渣处置、飞灰填埋等配套工程，配套工程又涉及征地等问题，协调不畅往往会影响垃圾焚烧处置；

完工验收问题：固废类的PPP项目/特许经营项目除工程本身的竣工验收外，还会涉及到政府方对项目公司建设产出的验收，如初步验收、最终验收；

绩效考核问题：生活垃圾焚烧发电项目建设期绩效考核该如何做？是过程考核还是结果考核；

总投超概问题：由于政府方或项目公司的原因，导致项目实际投资严重超概。

4.2履约监管的主要内容

上述问题涉及到政策法规、工程、工艺技术、招投标、造价审计、法律、合同等多方面的知识和专业，做好监管工作非常不易。结合工作实践，通过以下几个方面实施监管。

1)项目办证阶段：梳理PPP项目合同/特许经营协议中甲乙方的权利义务以及监管条款，熟悉合同架构。根据办证流程审查项目合规性，监督资本金到位情况；

2)项目设计阶段：组织初步设计方案评审，督导项目公司进行设计进度管理，参与重大设计变更审查；

3)招标采购阶段：审核采购流程的合规性，审核关键设备及主要建安工程采购的技术协议、技术规格书，并进行参数比对审核；

4)工程施工阶段：进行质量、进度、安全监管，关注农民工工资发放，参与工程阶段性验收，提供专项评估；

5)调试试运行阶段：审核试运行方案、性能测试方案等，参与工程竣工验收；

6)完工验收阶段：审核初步验收和最终验收方案，组织专家组验收，督促整改消缺；

7)绩效考核：建设期履约监管的日常工作与绩效考核的事项进行结合，将绩效考核工作融入到整个建设期的监管工作中，做好节点性考核证明材料的收集整理，不流于形式，避免“为考核而考核”；

8)全过程咨询：针对建设期遇到各类问题出具咨询意见与建议，提出解决方案。

图1 中化商务第三方建设期履约监管代表性项目

4.3建设期履约监管的形式

根据实践经验，监管形式通常有两种。一种是政府方监管专班与专业咨询机构共同组成监管团队，双方各有侧重。政府方负责各部门的协调沟通，工程进度、质量的检查督导，以及其他更适合政府方监督的工作；专业咨询机构侧重于专业性更强的工作，例如聘请专家进行各类评审与验收工作，招采、法律、合同、财务、造价等专业工作，可阶段性驻场服务。另一种是由专业咨询机构提供全程驻场式服务。第三方监管团队在建设期全程参与，梳理出各个阶段的重点工作、提出工作计划以及需要政府方决策、参与、知晓的事项，负责日常的监管工作，并形成请示汇报文件呈报政府方。

5建议

5.1监管人员：

1)政府方监管人员最好是主导或参与了项目落地前的前期工作，熟悉项目的整体面貌和背景，避免“铁路警察各管一段”的现象；

2)第三方监管人员在驻场服务的模式下，需要清晰定位自身角色——项目总管与智囊团，否则会因沟通不到位造成工作推诿，与政府方产生矛盾；

3)监管团队需要熟悉项目前期资料及背景，精通PPP合同/特许经营协议的条款，以及条款设立的初衷；

4)在监管方式上要充分利用政府方管理资源，以“政府方+第三方”联合管理模式实施履约管理效果更佳。

5.2监管工作：

1)做好项目的前期论证、选址等工作，为项目建设奠定良好的基础，避免论证不足、选址变更等引起项目停滞。同时做好项目建设的整体谋划，用全局思维安排项目建设计划；

2)制度化监管，第三方专业咨询机构应全面梳理项目建设各阶段的重点和难点工作，总结提炼出通用的解决方案，将问题、解决预案、人员分工与政府方充分沟通，并提出后续的工作计划；

3)用好建设期绩效考核这个指挥棒，将监管与绩效相结合，全过程进行考核；

4)做好全过程成本监审，遇到增加投资成本的事项从流程合规性、合同约定、设计变更等方面在建设过程中解决，避免项目后期超概问题无法化解；

5)重视项目全过程资料的收集存档工作；重视项目的合规性与审计工作。

6结论

我国经济已经转向高质量发展阶段，加强建设期履约监管是提高工程建设质量、提升公共服务产品供给质量的有效手段。