国际碳交易机制的演进与前景

二、共识与行动：2007年至今

国际碳交易的发展在2007年进入新的阶段。自巴厘岛气候大会起，国际社会多次在联合国气候大会决议中声明将采用以市场为基础的减排机制。以世界银行为代表的国际组织也在发展中国家推进碳市场建设。欧盟和美国对于国际碳交易采取了不同立场，但同之前相比其立场具有延续性。中国采取了谨慎试点的态度，并积极与发达国家及国际机构展开合作。 在行业层面，欧盟试图通过国际海事组织和国际民航组织推动国际海运和民航业减排机制的发展。

1、国际组织的行动

2007年巴厘岛气候大会通过的“巴厘岛路线图”(Bali Roadmap)是关于《京都议定书》第一承诺期(2008-2012)之后全球气候变化治理体系发展方向的协议。其中，“巴厘行动计划”要求各方在考虑到发展中国家与发达国家不同国情的前提下，探索应用市场机制。哥本哈根、坎昆和德班等气候大会多次在协议中作出类似申明。这些协议被认为反映了关于碳交易的“一般性共识”已经形成—即国际社会有兴趣发展国际碳市场，但具体制度安排和责任分配有待于进一步谈判。

在这一背景下，世界银行等国际组织通过提供援助推动发展中国家建立碳交易机制。2010年，世界银行主导的“市场准备伙伴”计划在坎昆气候大会上正式成立，是为发展中国家碳市场建设提供支持的专项基金。截至2015年7月，该计划已有30个以上国家和地区参与。世界银行也对一些碳市场之间建立连接的尝试高度关注。对于中国的碳交易试点，世界银行早在2010年就给予高度评价，认为是“对于碳交易作为支持中国减排战略的一项工具的探索应用”。

联合国开发计划署和亚洲开发银行也是推动碳交易的代表性机构。联合国开发计划署认为，应对气候变化挑战与实现联合国“千年发展目标”密切相关，因而支持碳金融发展。在其看来，清洁发展机制只是发展中国家建立碳金融体系的开始，行业性、地区性甚至国家层面的碳市场是进一步发展的目标。为此联合国开发计划署采用了“自下而上”式的策略，即首先支持清洁发展机制的推广，帮助发展中国家进行方法学、数据采集等方面的能力建设，随后在更大规模上推动碳市场的建立。亚洲开发银行成立了“碳市场项目”，为亚太地区发展中国家参与清洁发展机制项目提供资金、技术等援助，同时也积极参与碳交易试点：例如，亚洲开发银行与世界银行合作，共同为越南参与“市场准备伙伴”计划提供支持。

2、其他国家的行动

退出《京都议定书》后，美国未在国际层面大力推广碳交易，但其国内碳市场建设取得了较多进展。加利福尼亚的“总量控制与交易”，覆盖了加州主要排放源，并允许同其他地区建立市场链接，有条件地使用相连接机制签发的配额。对于发展中国家的参与问题，加州希望逐步使用行业性的碳配额机制取代清洁发展机制。美国东北部地区的“区域温室气体行动计划”是一项区域性的“总量控制与交易”机制，已有康涅狄格、纽约等多个州参与。

对来自欧盟的竞争以及对中国等发展中大国是否参与感到疑虑是美国在制定碳交易战略时的重要考量—如Paterson所指出，在美国的立场背后有两个现实的动因：作为超级大国的美国与作为既有的气候政治领导者的欧盟在气候政治领域的互斥以及减排对其经济竞争力的影响。美国国会对《美国清洁能源与安全法案 》和《美国电力法案》的草案进行了讨论。其中，《美国电力法案》的“Kerry-Liberman讨论稿”提出对于来自减排行动不符合其标准的国家的进口商品实施“国际储备配额项目”。尽管美国尚未在联邦层面建立碳交易机制，但由于其强大的经济、金融实力以及碳交易实践经验，美国仍是不可忽视的重要力量。

与美国相比，欧盟更为积极地推动国际碳交易机制的发展，希望确立在这一领域的主导地位。2009年哥本哈根气候大会前，欧盟提出市场机制应当成为2012年之后全球气候变化治理体系的一部分，而EU-ETS“具有全球适应性，将成为真正的全球碳市场的要件”。除在联合国气候谈判中力推建立国际碳交易机制以外，欧盟还试图通过单方面行动扩展其碳交易体系的边界。2011年，欧盟宣布了一项将飞经欧盟的国际航班纳入EU-ETS的计划。 尽管这一计划在中国、美国、印度等国的坚决反对下被搁置，但欧盟仍坚持声称是否重启取决于国际民航业所采取的减排措施是否符合其预期。

其他一些国家和地区也开始试点碳交易机制。例如，日本东京在2007年宣布了“气候变化战略”，并在2010年启动了“总量控制与交易”机制，随后琦玉市在2011年开始实施碳交易。新西兰和瑞士都在2008年启动了国内碳市场。2013年，哈萨克斯坦开始实施全国性的“总量控制与交易”试点。韩国也自2015年起开始进行全国性的强制碳交易。

除在国内发展碳交易之外，多个国家在探索建立碳市场连接。美国加利福尼亚州同加拿大魁北克省碳交易体系在2014年1月正式连通。欧盟与瑞士也在进行商议。

3、中国的立场

中国逐渐明确了建立和发展国内碳交易体系的立场。2007年6月，国务院颁布《应对气候变化国家方案》，提出“充分发挥以市场为基础的节能新机制，提高全社会的节能意识，加快建设资源节约型社会，努力减缓温室气体排放”。2010年10月，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，要求探索碳交易机制。2011年3月，全国人大通过“十二五”规划，提出将逐步发展国内碳市场。2011年10月，国家发改委正式批准七个地区自2013年起开展“总量控制与交易”试点，并计划在2016年之后建立全国性的碳市场。与此同时，国家发改委于2012年6月公布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，以推进自愿碳市场的发展。相应地，碳交易机制也逐步得以建立。2008年8月至9月，北京、上海和天津相继成立了碳排放权交易所。随后其他多个地区也建立了碳交易平台。这些交易机构在成立后首先通过自愿碳交易等进行机制建设方面的探索。2013年起，北京、上海、天津、广东等七个地区正式启动“总量控制与交易”试点。2015年9月，中国宣布将在2017年启动全国性的碳市场。

在国际层面，中国采取了积极而谨慎的态度。一方面，多个国际组织和发达国家积极参与了中国的碳市场建设。例如，“市场准备伙伴”计划为中国碳市场发展提供资金和技术支持。联合国开发计划署自2007年开始推动碳交易在中国的发展，并参与了北京环境交易所的建设。亚洲开发银行则支持了天津排放权交易的试点工作。“国际碳行动伙伴关系”计划由一些欧盟国家在2007年发起成立，已同中国在碳交易领域开展了多项合作。

另一方面，中国继续关注国际碳市场的发展是否公平。在发达国家的推动下，碳交易成为主要的国际减排政策工具之一。针对发达国家片面倚重碳交易而忽视公平的立场，中国与77国集团在2008年的曼谷气候会议上共同进行了抵制。同时，中国强调国内碳市场的建设是自主行为—即开展碳交易试点并不意味着中国改变发达国家应率先减排的主张。

4、国际行业减排机制的发展

虽有《京都议定书》的规定，但发达国家对在国际海运和民航业率先减排比较消极，而是在这两个行业推动建立覆盖发展中国家的减排机制。2011年7月，国际海事组织下属的海洋和环境保护委员会在第62届会议上决定对400吨以上新建船舶强制实施能效标准，对所有400吨以上船舶强制实施“船舶能效管理计划”。该决定强调能效标准的“非歧视性”，给予发展中国家的缓冲期仅到2019年，因而遭到中国等发展中国家的反对。在此基础上，该委员会也在考虑引入市场机制，但由于复杂的利益牵涉，目前仍在商讨之中。在2015年2月为巴黎气候大会举行的磋商中，欧盟国家支持对于国际海运业采取减排措施。

2013年9月，国际民航组织第38届成员国大会要求建立以市场为基础的减排机制，并在2020年以前每年将能效提升2%，在2020年之后实现碳排放的零增长。中国等发展中国家认为此决定没有考虑到发展中国家民航业在迅速发展的事实，因而有失公平。2015年4月，国际民航组织举行关于市场机制的第一次“全球民航对话”，并计划在2016年第39届成员国大会上启动“全球市场机制”。