国际碳交易机制的演进与前景

三、两种路径

国际碳交易机制的发展已经展现出两种路径。一种是在各国碳市场之间建立连接，从而发展出综合性的跨行业机制;另一种则是为特定行业建立国际性的碳市场机制，这是目前国际海事组织和国际民航组织所选用的路径。以下对两种路径在推动力量、灵活性、谈判模式以及责任分配上的特点进行简要探讨。

1、建立碳市场连接

根据《京都议定书》所建立的“灵活机制”不要求参与企业来自相同行业。例如，清洁发展机制允许发展中国家的小水电、造林等项目产生减排量;而购买者通常来自发达国家的其他行业。同样，各国综合性的碳交易机制可建立连接，并在一定条件下允许跨国交易。上文提及的欧盟2003年第87号指令采用了该思路。

以欧盟主要国家为代表的发达国家阵营是主要推动力量。由于各国根据自身经济结构、发展水平等特点决定各自行业覆盖面、减排基准线等参数，通过这一方式发展国际碳市场在国内政策层面将具有较强的灵活。《公约》框架下的气候大会是具有广泛代表性的谈判平台，并已形成了关于碳交易的“一般性共识”。通过双边谈判建立连接并逐渐扩展是具有可操作性的平行策略。欧盟与瑞士的合作、中国与澳大利亚的接触等都是按该策略进行的初步尝试。

减排责任分配将是需要解决的难题。全球气候谈判旷日持久的主要原因即在该议题上难以形成共识。“共同但有区别的责任”原则被认为是联合国气候大会的基石之一。然而，一个国家总体上的减排目标牵涉到历史累积排放、经济发展水平、产业结构、国际竞争力等多方面因素，发达国家与中国、印度等发展中大国对于如何划分减排责任有着不同的认知和立场。中国等发展中国家认为发达国家历史累积排放高，应当率先减排;发达国家则强调发展中大国迅速增长的排放总量的未来影响。例如，一些发达国家提出其国内减排措施会导致“碳泄漏”—即产业由于成本上升进行跨国转移。由于“总量控制与交易”的基础是确定温室气体排放总量的上限，建立此类连接必然会面临减排责任分配带来的挑战。

2、国际行业减排机制

欧盟也是国际海运和民航业减排的积极推动者。由于来自同一行业的企业将参与国际竞争，各国对于机制设计的重要参数将难以妥协。在谈判平台的选择上，通过国际海事组织和国际民航组织进行多边谈判的模式获得了各国认可—国际民航组织第38届成员国大会所通过的决议A38-18即声明该决议不影响《公约》框架下的全球气候谈判。然而，这两个组织并非应对气候挑战的专门平台，从目前规则制定的情形来看，易于重视整体减排效果而相对忽视公平，使得发达国家由于行业上的领先而处在优势地位。例如，国际海事组织和国际民航组织相继做出的能效决定均对发达国家更为有利。

国际行业减排机制中的责任分配将导致直接的利益冲撞。首先，由于灵活性的缺乏，各方难以在多个行业之间进行腾挪和交换，在目标设定上易于陷入此消彼长的对立关系。由于发达国家的坚持，国际海事组织的能效标准未遵循“共同但有区别的责任”原则;发达国家也反对该原则在国际民航业的适用。行业利益的牵涉更是限制了各国的回旋余地。例如，上述国际民航组织决议提出，国际民航业不应成为其他行业减排资金的来源。其次，发动机技术水平在海运和民航业减排中扮演重要角色。碳交易将激励企业使用能效更高、排放更低的发动机。从国际社会整体利益的角度来看，这一激励有助于减少排放，但在经济利益的分配上却易导致不公。中国在海运和民航业有重要利益，也在大力发展高端船舶和大飞机制造业，但同发达国家在动力技术水平上仍有不小差距。因此，严格的能效、减排标准及碳交易体制将明显有利于发达国家的相关制造业，而损害中国等追赶者的利益。

两种路径有着相同的推动力量，也面临减排责任分配的挑战，但在灵活性和谈判模式上存在显著差异。

四、结论

以上讨论梳理了主要国家和国际组织采取的行动以及国际碳交易机制两种发展路径的特点。关于减排责任的分歧可能是国际碳交易机制发展的主要障碍，作为一种市场化减排工具，国际碳交易机制在运行中也会对减排责任的最终分配产生影响。因此，有必要在此基础上结合两种路径的特点分析中国可以采取策略。

1、碳交易的“竞争导向”

市场机制通过促进竞争提高资源配置的总体效率。但如果缺乏平衡机制，在“竞争导向”的市场中容易出现不平等加剧、“赢者通吃”等局面。碳交易遵循市场逻辑为温室气体设立价格，激励企业为降低成本、赢得竞争而提高能效。因此，可以认为国际碳交易内嵌有“竞争导向”的理念。从整体效率的角度来看，国际碳交易是适当的政策工具。然而温室气体减排不仅关乎效率，公平同样是其核心议题。发达国家在工业化过程中产生了大量排放，同时积累了在技术、管理、全球产业分工等方面的优势;而发展中国家正处在工业化工程中，其企业参与国际竞争的能力整体上明显弱于发达国家。

从交易被引入国际气候谈判开始，其“竞争导向”的理念一直在影响相关发达国家和行业的策略。欧盟转向支持国际碳交易是出于争夺规则制订权的考虑。在EU-ETS具体规则的制订中，欧盟也极为注意其企业的国际竞争力受到的影响—对于参与国际竞争的企业，欧盟在配额发放数量等方面会给予优惠等倾斜保护。其中，前文提及的2003/87/EC指令第10a条详细规定了判定“碳泄漏”的标准，并允许进行补偿。欧盟在2009年还制定了第一份详细的“碳泄漏清单”，并于2014年制定了第二份。美国加利福尼亚州在制度设计上也考虑到了“碳泄漏”的影响，为相关企业按其受影响程度提供“产业援助”。这些措施实质上是在为企业提供补贴，并对碳市场机制的作用造成扭曲。

这一理念将对国际碳交易机制的发展构成阻碍。首先，欧美发达国家的立场不利于同时纳入发达国家与发展中国家。欧盟和美国片面强调“碳泄漏”的不公平，但忽视其竞争力优势是在长期高排放过程中得到确立的事实。以民航业为例，欧盟对于国际民航业减排机制的影响进行了评估，认为由于欧盟经济的重要地位，其民航业不会受到显著影响。由于发展中国家企业处在相对弱势地位，即便减排责任初始分配公平，国际碳交易机制在运行过程中也可能导致其利益受损。前文曾提及，在2008年的曼谷气候谈判中，“77国集团加中国”对于发达国家过度强调碳市场机制作用的立场表示反对。推崇自由竞争的发达国家将难以认同在市场机制中充分考虑发展中国家较弱的竞争力—国际海事组织的能效标准即是例证。第二，国际碳交易对企业成本的抬升可能在发展中国家之间导致矛盾。新兴的发展中经济体之间存在产业竞争，因而也需要应对“碳泄漏”在发展中国家之间造成的企业竞争力对比的变化。因此，对于国际碳交易机制的未来发展，“竞争导向”的理念与公平地维护发展中国家企业利益之间的张力将使得有关减排责任分配的争议更加复杂化，并从负面影响发展中国家的参与程度。

2、中国的策略

从采取谨慎反对的态度到逐渐转变为积极建设国内碳市场并参与国际碳市场的发展，中国的立场有清晰的脉络可寻—即坚决维护自身的合法权益，同时也对国际社会承担一个负责任大国应有的责任。中国在碳交易被引入全球气候谈判之初就提出了质疑，随后采取了务实而灵活的立场。在2008年金融危机之前，中国处在重工业迅速扩张发展的时期，加入国际碳交易进行减排有损中国发展利益。但与此同时，通过签署《京都议定书》，中国成为获得清洁发展机制项目最多的国家，从而受益于国际碳交易的发展。

随着中国钢铁、水泥等重工业产能出现严重过剩，进行减排已然符合中国进行产业结构升级的规划，也符合国际社会对中国的期待。相应地，中国自2008年开始建立国内碳市场，并探索加入国际碳交易的可能性。由于碳交易在这一时期逐渐成为主要的国际减排政策工具之一，中国作为负责任的大国必然会采取积极立场。同时，“竞争导向”的国际碳交易能够从两方面对中国的利益产生影响。一方面，来自其他国家企业的竞争作为“外力”可激励中国企业节能减排。改革开放以来，中国企业总体上成功应对了国际竞争，并正在从中低端向中高端迈进。在国际碳交易机制下进行的节能减排竞争有发挥正面作用的潜力。另一方面，如果减排责任的分配、特别是“碳泄漏”问题不能得到公平解决，国际碳交易也可能损害中国企业的竞争力。

对于中国的策略，可以从谈判路径和规则设计两个角度进行初步探讨。在谈判路径的设定上，中国应考虑两种路径连通的可能性。美国等发达国家在国际海运和民航业的谈判中否定“共同但有区别的责任”原则的做法表现了撇开《公约》的倾向。然而，中国等发展中国家并不需要按照这一路径划分事。《公约》作为全球气候变化治理体系的基础性条约，其原则对于具体行业的减排同样具有指导意义。在实践层面，连通两种路径也具有可行性。上文曾提到，《京都议定书》规定了发达国家在国际海运和民航业率先减排的责任，为巴黎气候大会进行的磋商也已涵盖两个行业的减排议题。

在规则设计上，中国应当同其他发展中国家积极协作，增强在平台建设和运行中的话语权。例如，针对欧盟将其碳交易体系发展成为国际碳市场主要平台的计划，中国国内碳市场的制度建设应将国际化作为一项重要目标，打造能够提供国际碳交易服务的体系。由于国际碳交易机制的“竞争导向”，中国还应提出要充分降低其对发展中国家企业竞争力的影响，并推动建立常设性的监测机制对其影响加以评估和控制。同时，考虑到机构人员组成直接影响各国话语权，而《公约》某些机构存在发展中国家被边缘化的问题，中国应主张国际碳交易机构在人员设置上必须保证发展中国家得到充分代表。