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当前,我国政府将PPP模式视为城镇化建设的主流融资渠道之一,以缓解地方政府财政压力,减轻地方债务风险,并作为提高公共产品和服务供给侧改革的重要手段。财政部PPP中心的统计表明,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP推介项目,总投资约8.3万亿元。但当前PPP项目落地并不顺利,截至2月末,全国PPP实际开工项目351个,仅占总数的5%。
目前,社会资本参与公共产品建设的经验相对不足,同时地方政府以往存在信用透支问题,社会资本参与PPP模式有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复),此背景下,地方政府推动PPP项目的心态急切,在实践中存在两种“伪PPP模式”的典型形式。
第一种是混淆投资主体,政府融资平台变相借道进入PPP项目。
目前,我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”,在实际操作中,由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低,国有企业和地方政府控制的金融公司,成为参与PPP项目建设的重要力量。从实践中看,中央出台的PPP规范中,没有对异地及上下级融资平台进行限制,政府融资平台仍可通过异地中标PPP项目,或与其他中标PPP的社会资本进行下游合作,甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式,参与PPP项目。实质上,上述方式都是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。
国有企业作为社会资本,参与国内PPP项目,意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表,转移到国企资产负债表上,地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”,最终私人资本被驱逐,本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作,必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。
另一种是“明股实贷”,财政隐性成本过高。
社会资本要求政府提供银行贷款担保或者直接财政补贴,如有的项目要求政府在一定时期内(如3到5年)进行项目回购,其本质是BT(build-transfer)项目,先期由社会资本垫资,没有实现长期的风险共担,期限届满后投资方撤资,整个项目的运营和经营风险终将由政府承担,私人资本并不想以股权长期投资,没能实现通过私营企业提高公共产品供给效率的制度设计初衷。
PPP项目是以改善基础设施建设和公共服务供给为根本目的,在当前的PPP潮流中,地方政府以设立PPP项目作为直接目标,而忽略了PPP模式服务于有效改善公共服务的本质属性,成为“伪PPP”项目出现的内在动机。
“伪PPP”项目存在一些潜在危害:公众利益受损;监管力度不及;风险向政府倾斜,社会(纳税人)买单成本过高。
当前,要慎防“伪PPP项目”,政府要加大对PPP项目的甄别力度,避免让PPP模式沦为地方政府的融资工具。在立项上,应杜绝地方政府用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本,而是以PPP项目名义立项。在财政补贴上,要将“伪PPP”项目剔除在中央和地方财政的补贴范围之外,以保障各类专项资金投放到位。
同时,要完善相关评价机制。通过实践项目案例积累,将地区差异与城镇化进程等因素纳入,将定性评价为主逐步转变为定量评价为主,完善《PPP物有所值评价指引(试行)》,从而有效辨识那些保底承诺、固定回报等包装出的“伪PPP”项目,封堵“伪PPP项目”的生存土壤。
(作者系赛迪智库副研究员)
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