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根据世界银行最新数据,国务院“新36条”出台以来,中国民间投资占城镇固定资产投资的比重明显扩大,表明“新36条”鼓励民间资本进入这些领域的政策已经开始发挥积极作用。但是,虽然我国的相关政策相继出台,对PPP应用起到了促进作用,但在PPP项目实施过程中,还是出现了诸多问题,主要表现在以下几个方面:
1)、主管部门缺失
PPP项目涉及众多法律关系和主管单位,目前我国没有统一的PPP项目主管部门,导致PPP项目审批程序复杂,责任划分不清。发改委、建设部、交通部、国土资源部、财政部等多个部门同时对同一PPP项目的各个方面都有控制力量,政出多门,流程复杂,导致项目决策、管理和实施效率低下。
2)、地方政府贯彻国务院精神力度不一
各中央部门和各地方政府对PPP项目的理解并不相同,所颁布的政策、规定也不尽相同甚至有冲突,导致很多民间资本尤其是外资在选择某些项目时顾虑过多,或因对地方法规的理解不到位造成亏损,严重打击了民间投资者的积极性。
3)、法律制度不完善
我国通过部委和地方政府发“通知”、“文件”等的方式鼓励或规范PPP项目投资,一来法律层级低,公信力不够,二来对税收、收费等优惠政策的规定与现有法律相冲突,对项目的实施留下了隐患,引起不少扯皮和争议。
3中、英、日、韩四国的比较分析
3.1 主管部门设置
英、日、韩三国都有专门负责PPP项目管理和咨询的机构,英国由财政部及财政部专设协助机构共同促进PPP项目的完成;日本由总理室、总理任命的专家组共同制定相关政策、评估PPP项目;韩国设立了PIMAC,是韩国公共基础设施投资管理的唯一窗口。
以英国为例,财政部及其下属的一系列公署为PPP项目的推进、监管提供全方位的管理和咨询,其主要部门设置如表1所示:
我国目前还没有专门负责PPP项目的管理部门,对某一特定的项目而言,发改委、建设部、财政部等各部门都对该项目有一定的管理权限。这就造成了PPP项目管理系统的混乱,以及项目立项、招投标、实施和监管过程中的低效率,而且,各部门、各地方各自为政,既给投资者带来混淆,也使很多部门和地方的经验和知识得不到总结和推广。因此,建议我国能够参照英、日、韩三国的经验,设立专门负责PPP项目管理的政府主管部门,从PPP相关法规政策的制定,到项目的审批、咨询、招投标和监管等进行统一协调管理,同时对地方政府和相关部门起到统一协调和统筹规划的作用。还建议设立专职的政府咨询部门,对重点发展PPP项目的行业提供相应的扶持,也利于经验的总结和推广。
3.2 PPP项目实施流程
由于各国政府部门设置不同、法律法规政策有一定的差异,各国之间的PPP项目实施流程也不尽相同,这样直接影响了PPP项目的前期成本和项目审批的效率,同时也对所选择PPP模式的科学性也有很大的影响。
英、日、韩对PPP项目的实施流程都有很具体的规定,以韩国为例,韩国PPP模式根据项目提案的主体分为政府公告项目和民间提议项目。政府公告项目是政府挖掘到项目需求后,由政府(主管机关)考虑相关计划和设施需求等,建立项目计划,并审查民间投资相比政府投资是否更有效,然后考虑项目的性质和项目收益性等选择适当的具体实施方式(如BOT、BTL等)。民间提议项目是私营企业挖掘项目需求,并向政府主管机关提议所选定的项目,然后综合考虑设施需求、项目收益性、项目结构、建设、运营计划、资金来源和融资方案等制定项目计划向主管机关提交项目提案书。私营企业除了本项目以外还可以开发有收益的附属项目提案,以提高项目的财务可行性。对民间的提案内容,政府主管部门再评审其合理性,然后再立项和招标或议标。
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10月18日,连云港市政府采购交易平台发布了东海县城南污水处理厂及配套管网工程PPP项目资格预审公告,项目总投资估算为19973.10万元,其中建设投资19521.71万元(其中:工程费用14961.63万元,工程建设其他费3630.47万元,预备费929.61万元),建设期利息451.39万元。本项目污水厂规划建设总规模为3万m
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