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(三)政府购买服务型的特许经营项目
这类项目通常采取BOT模式,是市政环保领域PPP应用最成熟的领域,其原因前文已有分析。相对而言,BOT模式在这类项目中应用中所需探讨的问题较少,由于较容易制定支付和考核方式,且政府又不需要对工程的实际造价进行评估,绩效考核成熟可控,因此依然是业内公认的成熟PPP模式,如项目本身并无其他特殊要求(比如投资过大或者业务复杂需要更多的协调合作),在这种模式里强迫植入合资合股要求属于多此一举。
根据E20研究院十二年的数据积累可以观察到,BOT模式已经成为新建项目的主流模式,在政府购买服务型的特许经营领域,BOT得到广泛实践也最为成熟,不但提高了公共服务的供给效率,也培养了一批成熟的环保企业,难能可贵。而对于政府监管型的特许经营项目,在供水领域十多年的摸索已经证明,BOT模式并不适合。
BOT模式从十二年前特许经营时代开始推进到现在,从下图所显示的数据来看,在水务领域的特许经营时代已经形成了一定的国进民退的现象,但是在固废领域却不太明显。概其原因,污水领域单体厂建设项目已近尾声,部分做投资运营的中等规模企业由于资金和品牌所困,纷纷被龙头企业兼并,而前述的PFI模式打捆的污水厂这样的优质资产,更需要大型重资产公司才有可能获得。
在垃圾焚烧领域的项目建设依然处于高峰期,依然以投资规模适中的单体项目为主,BOT的建设期间利润可以改善公司的当期报表(BOT的建设利润仅是改善财务报表,运营利润依然至关重要,这个对比BT的以建设利润为核心利益,是两个差距很大的概念),融资渠道比较通畅,而且其他固废处置细分领域门类(餐厨、厨余、危废、动物尸体和污泥等)及新建项目都层出不穷(比如发改委推进的五批餐厨试点项目大大刺激的新市场的产生),给民企为主的中小企业分得一杯羹。但按照水务领域的发展趋势,在未来三年,固废领域的整合兼并必然会发生,行业集中度也会逐步提高。
图 7
图 8
无论水务还是固废领域,需要提高的方面有以下几点:一个是中期评估得不到重视(建设部特许经营条例126号文所提出的要求得不到落实,甚至近期的发改和财政的文件中已经难觅踪迹,令人扼腕)。考虑到在长周期锁定合作伙伴的特许经营中如何总结经验和提高效率,中期评估是一个很好的机制。可惜这方面无关地方政府最在乎的融资需求,在落地中得不到应有的重视,背后体现了整个行业重建设轻运营、重推进轻总结的倾向。
其二,低价竞争阴云不散。由于单体项目模式成熟,资本市场通道顺畅,在资产荒的现在成为竞争白热化的红海。各类低价案例屡见不鲜,为后期的稳定运营埋下了隐患,而住建部、财政部等四部委最近联合发文推进垃圾焚烧的文件(建城[2016]227号)中首次看到对这方面的关注,值得表扬。
其三,环保企业达标情况并不乐观,企业扩张后的稳定性值得关注。由于地方政府对环境问题的重视程度依然不足,受低价竞争的影响,以及环境监管体系的建设尚未完成,目前无论污水还是垃圾处理严格达标的状况并不理想,企业靠偷排盈利的情况时有发生。随着国家对这方面整治力度的加强,对现有企业的生存状况会造成一定的冲击,也会带来社会资本的责任心(尤其民企)不如公建公营企业的争议,值得行业认真面对。
图 9 污水处理市场化的比率
图 10 垃圾焚烧市场化比率
2015年度中国水业十大影响力企业及总规模
图 11 2015年度水业十大影响力企业污水处理占市场化的比例
(行业集中度)
图 12 2015年度固废十大影响力企业生活垃圾焚烧占市场化的比例
(行业集中度)
(四)政府监管型的特许经营项目
应该说,在环保领域鲜有直接面向用户(非政府)收费的狭义特许经营项目,因为污水处理是通过自来水费代收,目前均以行政事业性收费模式进入财政系统,最终归于前述的政府购买服务型特许经营项目,而垃圾处理费目前尚未征收。唯一例外的是工业危废项目,属于典型的政府监管型特许经营项目,政府授予特许经营权、一定程度上的垄断权(主要是一个区域内限定了有限数量的危废企业),但工业企业支付处理价格(污染者付费),且有权挑选危废处理企业和在一定范围内商定价格。除了危废项目以外,这类项目基本发生在非环保领域。
供水、供热、燃气这类市政项目,是典型的特许经营项目。这类PPP项目机制建设需要考虑以下要素:
1.选择社会资本时的公开公平性原则;
2.价格听证机制:运营成本需要接受政府监审,价格调整需要向居民公开听证;
3.需要授予区域垄断权,服务质量要被严格监管以避免损害直接用户的利益,涉及公共服务的信息公开要求高;
4.有可能需要财政补贴(例如落后地区的管廊建设),当财政补贴占比极高时,项目性质可能向政府购买服务PFI模式(C类)转化(比如落后地区的管廊建设)。
前文已提到,像燃气这样摆脱财政补贴的纯经营性项目容易走简单的私有化模式,存在风险。当然,对于这类优良的项目,聪明的地方政府更倾向于交给公建公营企业直接承担,以作为投融资平台转型到专业化公司的最佳盈利性业务。从近期行业部门发布的文件对这类项目的描述中可以看出,这类与公共服务关系最紧密的(由于直接面对居民用户)PPP,其顶层制度研究依然薄弱。价格机制改革尚未真正启动,且需要结合地方公建公营企业的发展来做对比研究。在当前,整个地方财税制度改革逐步向环境资源全成本和追求长期稳定化模式的目标艰难挺近的局势下,在这一方向上的深入研究十分必要。
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