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尽管现行法律中有一些关于土壤污染防治方面的规定,但在吕忠梅看来,这些规定分散且不系统、缺乏可操作性,有些规定甚至明显滞后,难以满足当前和今后土壤污染防治的迫切要求。
吕忠梅解释说,即使每一部法律中都有一两条规定涉及土壤污染防治,也无法保证土壤污染防治系统有效进行。“土壤与大气、水为三大环境要素,几乎所有的污染最终都会通过某种途径进入土壤。因此,土壤污染防治需要采取整体、综合性的保护对策,零星、分散的规定显然无法满足要求。”
而且,由于缺乏有效法律支撑,土壤污染防治工作中职责不清的问题也十分突出,其中土壤污染防治的责任主体、管理主体和管理流程等均没有明确规定,不利于土壤污染防治工作有效落实。
“我国还没有土壤污染防治的专项法律,污染地块和农用地环境监管的部门规章也没有出台,监管无法可依。”在11月初全国人大常委会联组会议中,环境保护部部长陈吉宁在答复委员提问时表示。
明确政府企业公众防治义务
如何改变现有的碎片化防治格局,是土壤污染防治工作面临的重大难题。
吕忠梅指出,目前我国土壤污染已经陷入了“企业污染、群众受害、政府埋单”的恶性循环,这与“污染者负担”的国际通行原则明显不符。
对此,征求意见稿在规定污染者担责原则的同时,明确了政府、企业、公众在土壤污染防治方面的义务。
“这三者是土壤污染防治三大主体,在征求意见稿中我们规定了不同的责任。”付莎介绍,政府义务包括土壤污染防治工作管理体制、政府责任、目标责任与考核;一切单位和个人包括一般性权利义务,尤其是污染者担责的原则。
“事实上,在土壤污染防治环节中涉及到多个主体,每个环节涉及到的主体都应当承担土壤污染防治的责任。例如,单位建楼,该单位就是土地使用权人,如果不履行地块调查的义务,楼建好后出现了‘毒地’污染问题,该单位就要承担相应的责任。如果是商品房开发,开发商也要对地块土壤状况进行详查并采取相应措施,如果以后出现了‘毒楼’,也要被追究责任。”吕忠梅举例解释。
标准调查和规划制度是土壤污染防治的基本制度,也是政府在进行土壤污染防治工作时的重要任务。
付莎介绍,征求意见稿规定要建立土壤环境的标准体系,规定每十年组织一次土壤环境状况普查。同时,为了弥补普查时间跨度较大的不足,还规定了地方人民政府可以择期开展规划调查以及建立监测网络。“我们希望整合现有各个部门的监测网络,统一设置一个监测网络,按照统一规范进行监测,数据要上传统一数据网络,进行共享。”
为此,征求意见稿规定:国家建立土壤环境信息与数据共享机制。国务院环境保护主管部门会同国务院国土资源、农业、住建、卫生计生等主管部门建立土壤环境基础数据库,构建全国土壤环境信息化平台,实行数据动态更新和信息共享。
与此同时,征求意见稿还规定将国家和地方土壤污染防治工作纳入规划,省级层面上可以制订和批准土壤污染防治专项规划。
在企业和个人层面,征求意见稿规定重点监管行业和企业,承担年度汇报、定期监测义务,污染责任人依法公开土壤污染相关信息,以便于公众对此监督。
“征求意见稿中规定基本原则是预防为主,保护优先,分配管理,风险管控,安全利用,综合治理,污染担责,公众参与。”付莎介绍。
解决防治资金投入不足问题
我国土壤污染修复工作进展缓慢,很大程度上受制于资金不足。
在湖南省常德市石门县白云乡,有一座1500多年历史的全亚洲最大的雄黄矿,当地上万亩土地长期笼罩在砷污染的阴影中。2014年,石门砷污染修复被列入环保部当年工作计划中全国6个土壤修复治理重点试点项目。
然而,由于投入不足,进度并没有达到预期。据湖南省环保厅副厅长潘碧灵介绍,如果要治理修复核心污染区的8000亩到10000亩农田,需要13.5亿元左右。
“因为老企业早已不存在,所以谁污染谁治理的原则难以落地,所有的钱都是由政府来出。然而,地方财政要拿出这么多钱来相当困难。”潘碧灵说。
“事实上,土地复垦、土壤污染修复资金在现行法律法规中都有涉及,例如土地管理法中就规定,土地出让金中的一部分应该用于土地复垦。”吕忠梅指出。
“现在的问题是法律规定没有执行到位,如何确定土壤整治标准,将各种相关资金集中使用并因地施策,不搞土壤修复一刀切,才是关键问题。”吕忠梅说。
据了解,征求意见稿专门设置了“经济措施”章节,提出要建立土壤污染防治基金。
“法律试图通过多种方式,解决资金筹集问题。首先规定了各级人民政府应加强对土壤污染防治的相关投入。另外,还建立了土壤污染防治基金,规定了基金的来源和使用。”付莎表示。
付莎介绍,基金有一套自己的运作模式,通过基金运作能够更有效地解决目前土壤污染防治资金投入不足的问题。
“我们希望政府组织的调查、标准制定、科研等常规性工作,能够通过财政的渠道按部就班进行。而另外一些历史遗留问题,例如没办法找到污染责任人的土壤污染的场地,能够通过基金来解决。”付莎说。
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