PPP项目辉煌背后的隐忧-北极星环保网

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PPP热潮引发的资本狂欢，最终将以何种方式收场，取决于PPP项目市场化、政府补贴合理化、项目盈利能力等多方面的完善推进。PPP项目的设计初衷应该是推动政府与社会资本的双赢，但目前一些项目却困难重重。在靓丽的成绩单前，要警惕PPP过热背后潜藏的问题与风险

刚刚到来的2017年，被称为PPP（政府和社会资本合作）落地之年。喜人数据背后，隐现各参与方的担忧。

2月13日，财政部PPP中心对外公布全国PPP综合信息平台项目库第5期季报（以下简称“季报”），披露了最新的各项PPP数据。

季报显示，截至2016年12月末，全国入库PPP项目共计11260个，投资额13.5万亿元。其中，已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%。这也是PPP项目落地率首次超过30%。

此前不久，财政部牵头组织社会各方力量，结合国际国内关于PPP信息公开的制度和实践，制定了《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》（以下简称《办法》），以加强和规范PPP信息公开工作，有效监督和约束PPP项目各参与方行为，保障公众知情权，促进PPP市场公平竞争、规范发展。

2016年12月21日，国家发改委联合证监会印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，布置开展PPP项目资产证券化工作，并请各地区于2017年2月17日前推荐1~3个首批拟进行资产证券化的传统基础设施领域PPP项目。

2月22日，发改委发布消息称，截至目前各地区共上报“PPP证券化”项目41单，其中污水垃圾处理项目21单，公路交通项目11单，城市供热、园区基础设施、地下综合管廊、公共停车场等项目7单，能源项目2单。发改委表示，将组织专家对上报的PPP项目进行评估论证，积极推进符合条件的成熟项目发行证券化产品，并及时总结相关经验，更好地推动PPP项目资产证券化工作持续健康发展。

政策的密集落地，凸显监管层面对PPP领域的重视，一些民间资本也看到了曙光，在各地积极参与PPP项目的投资。但不可否认的是，实践了多年的PPP项目仍面困境，一些项目盈利艰难，民间资本面临信息不对称等窘境。一些项目造血能力不足，长期靠政府补贴，甚至沦为政府负但。如何让PPP项目成为政府与民间资本双赢的契机，仍有待政府和企业的共同努力。

PPP风头正劲

PPP，英文全称PublicPrivatePartnership，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

在中国社科院中小银行研究基地副秘书长冯兴元教授看来，目前一些PPP项目，更多的是政府与国有银行和国有企业三者之间的合作，这并不符合国际上关于PPP的定义。国际上PPP指的是“公—私合作伙伴关系”。根据世界银行相关标准，一些政府项目中私人资本占比20%以上就属于PPP项目。

冯兴元在接受《法人》记者采访时表示，政府属于公权，国有企业属于公有制企业，国有银行也是公有制银行，政府、国有银行和国有企业一起做PPP，实际上属于“公—公合作伙伴”关系，而不是“公—私合作伙伴关系”。现在我国相当部分PPP项目的社会资本方为国企或国企与民企的联营体，纯粹的私人资本占比不高。

“这与政府‘主要提供辅助性支持而不是与民争利’原则相背离的。”冯兴元告诉《法人》记者。真正的PPP项目应该是政府与民营企业之间的合作，而非公公合作。顶层设计中所指的社会资本，主要指的是私人资本。

对PPP的界定，目前主要参照财政部与发改委各自下发的文件。按照职责划分，财政部负责推进公共服务领域的PPP项目，发改委则负责推进基础设施领域的PPP项目，如基建、供水、排污、水利等领域。

“PPP项目从去年就已经大力推进，总体属于政策暖风不断，实质性资本介入机会稀缺。”中研普华研究员危仁鹏在接受《法人》记者采访时表示。

近期有观点认为，2015年逾十万亿政府和社会资本合作（PPP）项目等待落地，进度不如预期，其中一大原因正是PPP领域顶层法规的缺失。危仁鹏认为，这其中有政策完善不到位的因素，也和国内PPP投资环境不成熟有关，主要表现在国家和地方政府项目推进模式“换汤不换药”，以及有实力的企业及资本难以找到合作机会，长期性合作方案还在等待政策落实。

“预计今年会有2~3倍的PPP项目案例推出，成功案例也会越来越多，但对大部分项目而言，民营企业占比依然很小，主要集中在地方及国有控股企业中。”危仁鹏说。

在国家发改委、财政部PPP专家库专家、北京市律师协会PPP课题组组长薛起堂看来，现在政府和企业介入PPP项目主要有两方面原因。

首先，2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）下发，意见指出，不允许地方政府再欠新债，现阶段大部分地方政府没有钱，但又要建设基础设施和公用事业项目，所以只能通过PPP模式进行。

其次，政府的基础设施和公共事业大部分采用PPP模式后，建筑施工企业、投资公司只能通过PPP模式参与进来。

“井喷”之后的问题

就PPP项目的发展现状，冯兴元对《法人》记者表示，某种意义上，一些PPP项目实际上已经变成了国家通过地方政府和国企扩大公共投资、维持经济增长的一种手段，PPP项目实际上已处于一种井喷状态。

“现在政府准许PPP的资产进一步地证券化，那么实际上可能导致国进民退更加严重，因为PPP项目主要还是国企与政府之间的合作，而且还有国有银行的深度参与。”冯兴元认为。

危仁鹏则就PPP项目的市场分布对《法人》记者表示，PPP领域划分为公共服务和基础设施两大类，分别由财政部和国家发改委统筹负责。

财政部印发的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域，严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。

国家发改委印发的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。

目前，两部委并未就公共服务与基础设施做出明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。

危仁鹏进一步对《法人》记者说，公共服务领域在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展项目评价和财政承受能力论证，并按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。

“对拟采用PPP模式的基础设施项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。对确定采用PPP模式的项目，要按照《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”危仁鹏表示。

原标题：PPP项目辉煌背后的隐忧

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