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环境风险管理现状及问题
近10多年来,我国环境风险防控与管理体系得到不断完善,但总体上仍处于事件驱动型的管理模式。例如《重金属污染综合防治“十二五”规划》是在多起重金属污染事故发生后编制出台的。我国环境风险管理体系仍然处于起步阶段,管理上存在重应急轻防范、重突发污染事故,轻长期慢性健康风险等问题;环境管理模式上尚未实现向以风险控制为目标导向的环境管理模式的转变。具体而言,主要体现在以下方面。
环境风险“底数不清”,缺乏环境风险管理的目标和战略
构建与完善能满足新时期社会经济发展与公众对环境安全保障的环境风险管理模式,解决越来越凸显的环境风险水平与公众可接受风险水平之间的矛盾,将是我国未来环境风险管理的主要方向,需要通过制定和实施相应的目标、战略方案和专项规划来实现。遗憾的是我国尚未制定这样的目标、战略和专项规划,无法满足新时期环境风险管理体系构建的需求。
对环境风险家底有清晰的认识,是制定目标与战略、有效开展环境风险防控与管理的重要前提和基础。目前,我国缺乏综合的、完整的全国环境风险分析、评估与排序,对环境风险,尤其是长期慢性健康风险水平及其时空分布等情况底数不清,无法有效识别主要环境风险因子及其优先管理级,无法支撑环境风险的分区、分类、分级管理。也正因为如此,我们只能针对已出现的环境风险问题,被动地由各类事件来驱动环境风险管理体系的完善。
环境风险管理支撑体系不完善
第一,法律法规体系不完善。现有环境法律法规规定了环境风险管理的相关内容,如2015年的《环境保护法》提出了预防为主原则,对突发环境事件预警、应急和处置做出了规定,并提出建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等设有污染事故应对的条款;2016年的《大气污染防治法》初步纳入了风险管理的内容。但总体来看,现有环境法律法规中环境风险防控与管理的地位较低,相关条款仍然不够具体明晰,可操作性不高,长期慢性生态风险和健康风险防控还基本处于空白。此外还存在一些专项法律空白,例如缺乏环境责任、污染场地修复与再利用管理、突发环境事件应对、化学品全生命周期风险管理的专项法律法规等。
第二,环境风险管理技术指南与标准体系不完善。国外较为成熟的环境风险管理体系都有一系列技术性文件、准则或指南作为支撑。随着国家对突发环境事件风险防控的日趋重视,我国环境风险管理指南与导则体系日趋完善。《建设项目环境风险评价技术导则》(HJ/T 169—2004),是环境影响评价的专项导则。为推进高风险行业的环境风险评估,环保部自2010年起先后颁布了《氯碱企业环境风险等级划分方法》《硫酸企业环境风险等级划分方法(试行)》和《粗铅冶炼企业环境风险等级划分方法(试行)》三类重点行业的环境风险评估指南,但其他行业则仍缺少相应指南。环保部在2014年颁布了《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3—2014),表明我国开始建立基于风险的污染场地管理体系。日前,《化工园区突发环境事件的风险评估方法》《行政区域突发环境事件风险评估技术方法》已进入征求意见阶段。但总体上看,我国现有的指南或导则多依据现实需求制定,没有体现出系统性、层次性与针对性,缺乏顶层设计,尚不具备系统完整、涵盖风险全过程的环境风险评价与管理的技术导则与指南体系。
以风险评估为基础的环境基准与环境标准是进行风险管理的重要依据和参考。美国《国家推荐水质基准》包括水生生物基准和人体健康基准,并将健康风险评价方法作为制订人体健康基准的核心。迄今为止,我国仍缺乏一整套基于健康风险和生态风险的环境基准与标准体系,现用的环境质量标准部分以引用西方已有基准或标准为主,缺乏以生态和健康风险评估主导的本土化暴露和剂量效应研究。2015年,环保部颁布了《土壤环境质量标准》修订草案,其中针对建设用地的《建设用地土壤污染风险筛选指导值》填补了筛选值的缺失,表明国家已经开始重视建设用地土壤污染的健康风险;但针对农用地的《农用地土壤环境质量标准》沿用了旧国标的农作物生态效应评估方法,仍未从生态风险和健康风险评估的角度制定标准。
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