土壤污染防治法草案初审:确定责任人是立法最大难点

为什么会这样?可能和这座村子里的雄黄矿有关。这是一座有着1500余年历史的亚洲最大的雄黄矿,它生产砒霜、硫酸和用来制造鞭炮、药材的雄黄粉,它无可匹敌的丰富储量,在过去的几十年间为这片土地创造了光荣和财富,也深埋下砷中毒的种子。直到2011年,这座矿因为污染被彻底关停。同年2月,石门雄黄矿区被作为单独项目区实施环保综合整治。2015年,常德市又被环保部选为6个土壤污染综合防治先行区之一。

其余入选的5个地区,也是各类污染的灾区。他们是:浙江台州、湖北黄石、广东韶关、广西河池、贵州铜仁。环保部考虑了区域代表性、土壤污染类型,以及当地政府的积极性,选择了这六地。

立法工作不是空中楼阁。土壤污染的具体情况、治理技术的发展程度,以及要花多少钱,这些都是立法时需要依据的现实。立法机关也同环保部一起,关注着这些先行地区各有特点的实践。

2015年9月22日至23日,全国人大环资委副主任委员王鸿举一行来到了常德市,做土壤污染防治的立法调研。像到常德这样,亲临当地的污染现场和治理企业,召集方方面面人士座谈,迄今为止全国人大常委会的调研组已经走了12个省份。

修复理念之选:各方声音在释放

去治理现场、去土壤修复实验基地,并拿出法律草案对各个章节的写法听取意见。全国人大常委会调研组务实的工作方式,让土壤污染治理这个较为新生的事物,所涵盖的各类做法与各方观点都得到了发声的机会。

比如,有人再次将国土部“土十条”出台前的观点抛了出来:面对高于16%的受污染土壤比例,土壤污染防治需要国家拿出决心和财政支持,搞全面的“大修复”。“土壤修复迎来政策红利,环保行业订单加速释放,万亿市场规模可期”,这样的分析骚动着投资者的神经。

另外一些专家则说,把土壤里面的有毒有害物质全清洁出来,可不是天价投入就可以搞定的。这种烧钱完全没有必要。他们认为,风险防控是一个务实的思路,精确的监测数据是防控风险的基础,这个基础事要先做。

郑风田认为,在治理之前,对重大污染问题的摸底清查,应该是最重要的工作。比如,我国目前遭重金属污染的土地究竟有多少?各种土壤污染主要分布在哪里?只有做好摸底排查工作,才能有针对性地进行投入。

一旦通过监测和摸底,找出了真正需要治理的重污染土地,那么,启动治理工作就摆在面前了。虽然“谁污染,谁治理”的理念已经深入人心,但是很多的污染企业已不复存在,他们的污染行为发生在几十年前甚至更远的过去。根本找不到污染者的那些土地,所耗费的治理费用谁来买单?

所有这些,都需要这部土壤污染防治法给出方案和答案。

保护为先:守住尚且健康的土

预防为主,保护为先,守住尚且健康的土,把住新建筑用地的土地品质,这是立法者在草案一审稿中释放的观念。

参与土壤污染防治法草案立法的全国人大环资委副主任委员罗清泉在6月22日向全国人大常委会组成人员说明这部法律草案时,并未提及大规模修复的理念,而是明确提出了预防为主、保护优先,坚决避免走“先污染、后治理”的老路。

环保部土壤环境管理司司长邱启文解读称,在土壤污染整治方面,并不主张盲目地“大治理、大修复”,而是重点针对拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块,有序开展治理和修复。这个思路汲取了国外几十年土壤治理修复的经验和教训。

在预防为主的基调之下,这部法律草案将修复和治理的范围限定在那些与人类生活最为密切的土壤身上,而且更加注重保住那些尚未被污染的好土,把住新开发项目健康用土的源头。

中华大地960万平方公里,尚未被污染的“好土”是主体,对此必须优先保护。草案提出,优先保护未污染的耕地、林地、园地、牧草地和饮用水源地;保护生态用地和未利用土壤。

在把住建设用地源头方面,草案提出,在制定和修改土地利用规划和城乡规划时,考虑土壤污染防治的要求,合理确定用途。对列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块,不得批准其为住宅和公共用地。禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建或者改扩建可能造成土壤污染的建设项目。依据这部法律草案,在化工毒地上面建学校这样的事情,应该会消灭在建设用地审批环节。

哪些土地是健康土地,哪些是污染地,受到了何种情况的污染,这些是预防、保护与分类用土时的最重要依据。可以说,这些数据不精准的话,优先保护、合理利用、重点修复治理的设想都将落空。因此,草案规定了土壤数据监测的内容。每10年,国家组织一次土壤普查;日常时间,由环保部门负责对涉及生产、使用、运输、贮存有毒有害物质的企业,工矿企业,垃圾处理企业,污水处理企业等,都要通过定期监测土壤,取得第一手的准确数据。

虽然土壤污染防治总的来说是以预防为主,但也要看到典型地块及其周边土壤污染状况很不乐观。在6月27日上午全国人大常委会组成人员对这部法律草案进行分组审议时,全国人大常委会委员、全国人大常委会法工委主任沈春耀提出,重点地方的治理、修复应纳入工作规划和计划,摆在突出位置。