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救受污染土地之命:谁是责任人?
预防、管控,都是为了治病于未萌。而受污染的土壤,就像已经生病的人。土地病人并不是完全“没救”了,还可以通过修复,恢复成健康、可利用的土地。只是一般需要大量的资金和较长的时间。谁负责给“生病”的土壤治病?这就需要设计出法律责任承担的方案了。
土地污染责任的承担者是谁?本法草案提出,是土地污染责任人和土地使用权人。只是现实有些骨感,试想几十年甚至更早以前的污染,干坏事儿的人去哪里找呢?
在分组审议这份法律草案时,沈春耀委员提出了这个问题。他说,我们之前的环境保护立法都有一个明确的污染源头,它从哪里来的,我们就盯住污染者、排污者,谁污染,谁承担法律后果。而就土壤污染防治问题进行立法,就有相当的难度。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性,它比较隐蔽也比较滞后,再加上历史遗留问题多。有的污染是很多年前不知谁在这里搞坏的,留下的后果都由现在的人承担吗?所以土壤污染责任不容易确定,责任的追究和治理责任的落实也就比较难。“土壤污染责任人应该重点研究,土壤污染立法很重要的问题就是如何确定责任人。”沈春耀说。
那怎么办呢?现在能做的是把草案中拗口的两个责任人:土地污染人和土地使用权人的区别理清楚。沈春耀认为,土地使用权人有一种管护的责任,这和直接造成污染,比如污染物排放、有毒有害物质排放或者泄漏等的责任是不一样的。土壤污染者的责任和土地使用权人管护的责任,这两个责任应该加以区别。
再考虑一种很可能发生的极端情况。一块土地的责任人、使用人前后有很多、很大的变化,最后都找不到了,谁来治理这块土地?沈春耀说,由政府把防治的任务担起来,这样设计的话,风险有多大?责任有多大?需要进行认真评估。围绕确立一个责任体系后,在这个前提下规定权利义务。
接下来,是具体担责的方式。是草案中的“污染担责”适宜,还是改为“损害担责”更有利呢?全国人大常委会副委员长万鄂湘说,污染担责就是谁污染谁治理或者说谁污染谁付费,大多只是一次性的,罚款性的。但是改为“损害担责”的话,它的内容要广泛得多,包括生态修复。以后这片土壤不管产生什么样生态方面的破坏或者对人体健康方面的破坏,都要由污染者来承担这个责任,相当于一种无限责任。2014年修改的环境保护法当中,已经采纳了“损害担责”。
本届全国人大常委会履新以来,加大了对环境和生态方面的法制建设力度,先后修改了环境保护法、大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法,制定了环境保护税法,并首次审议了土壤污染防治法。多位常委会委员认为,这一个系列的修法立法活动,让环境保护法律制度实现了新一轮的升级换代。
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