中国环境污染第三方治理困境突破

近年来，北京、上海、河北、黑龙江等地出台了环境污染第三方治理的实施方案，并在实际探索中取得了初步成效，但在实践中面临责任界定不清、融资渠道不畅、评价标准缺失和政策支持不力等问题...环境污染第三方治理

2013年11月,中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次从国家环境政策层面提出了“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”的理念。2015年1月,国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》,从总体要求、运营模式、市场培育、机制创新和政策支持等方面明确了环境污染第三方治理的基本框架。2016年5月,国家发改委向社会公布《环境污染第三方治理合同(示范文本)》,旨在为越来越多的环境污染第三方治理项目提供规范的合同文本参考。近年来,北京、上海、河北、黑龙江等地出台了环境污染第三方治理的实施方案,并在实际探索中取得了初步成效,但在实践中面临责任界定不清、融资渠道不畅、评价标准缺失和政策支持不力等问题(范战平,2015)。

作者拟在现有文献研究基础上,着重分析中国环境污染第三方治理的形成逻辑、运行困境及其突破进路,对推动环境污染第三方治理的实践具有重要现实意义和参考价值。

01中国环境污染治理体制的演化回顾

中国在相当长一段时期内,经济走过了一条粗放式增长之路,造成了严重的环境污染和生态破坏。直到1979年9月,第五届人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》,确立了“谁污染、谁治理”的原则,但对环境保护和环境污染治理的规定比较笼统。1982年2月《征收排污费暂行办法》出台,1984年底国家环境保护总局正式建立,相关行业主管部门承担本系统的环境污染治理监管责任,环保部门对污染治理进行统一监管,地方政府通过向排污单位征收排污费,开展环境污染治理。这一时期的环境污染治理监管呈现出行业化和部门化倾向,弱化了环境污染治理的整体目标,一些企业通过缴纳排污费用或罚款将污染治理责任转嫁给政府,环境污染治理的企业责任主体地位未能有效建立。

1989年12月《中华人民共和国环境保护法》获立法机关通过,该法第4条规定“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”,显示出经济建设优先、兼顾环境保护的立法倾向,进一步强化了政府主导的环境污染监管模式。一方面,地方政府为追逐地区经济增长绩效,对环境污染治理标准控制不严,对违法排污企业处罚不力,有些地方甚至出现了“以罚代法”、“以权代法”的不合理现象,企业陷入了环境污染违法成本低、环境保护守法成本高的怪圈,企业环境污染防护意识淡漠。另一方面,在自上而下的政府主导的环境污染监管体制下,没有充分发挥公众和各类社会组织的参与和协商作用,损害公民环境权利和公共利益的环境安全突发事件和群体抗争事件多发。在经历了25年的争议与修改后,2014年4月第十二届人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》,这部号称“史上最严环保法”的实施对中国环境治理体制将产生重大影响。

首先,新修订的《环境保护法》确立了“经济社会发展要与环境保护相协调”的环保优先原则,规定了地方政府环境保护目标责任和考核评价机制,针对环境污染治理中的政府监管不力与违法行政行为设立了区域限批、引咎辞职等惩罚制度。其次,增加了“环境信息公开和公众参与”的新内容,规定了政府环境信息公开、企业环境信息公开、公众参与环境影响评价、公众检举环境违法行为和环境公益诉讼等方面的制度规范。另外,加大了对企业环境违法行为的处罚力度,规定环保部门和环境监察部门可以查封和扣押企业违法排污设备,责令污染排放企业限产或停产整治,企业环境违法信息记入诚信档案,对环境违法责任人可行政拘留,构成犯罪的要依法追究刑事责任等。

中国经济建设多年来一直面临环境污染与生态破坏的困扰,随着全球环境保护运动的开展和国内环境保护立法的推进,中国环境污染治理与监管机制也随之不断演化发展。新修订的《环境保护法》的颁布实施,标志着中国环境污染治理体制从政府主导的行政监管模式进入了政府、企业、市场和公众多元主体参与的社会共治模式。在这个污染治理的新模式下,政府的环境保护职责、企业的环境守法义务及违法后果规定更为具体,公民的环境权和参与权有所保障。虽然新修订的《环境保护法》没有明确提出环境污染第三方治理这一概念,但其所确立的政府监管、企业自律、公众参与和社会协同的环境污染社会共治体系,为环境污染第三方治理创造了良好的制度保障和市场需求,为环境污染治理体制转型和环境污染治理模式改革奠定了基础,指明了方向。

02环境污染第三方治理的理论基础

中国环境立法长期存在“为污染立法”的倾向,推行“谁污染、谁治理”的理念,由排污企业自己治理环境污染或由政府设立的专门事业单位完成公共污染治理,排除了专门从事环境污染治理的第三方企业或社会组织参与环境污染治理的机会,这在很大程度上限制了环境污染治理模式与治理思路的革新与发展。在总结检讨环境立法的疏漏和环境污染监管体制不足的基础上,中国政府开始大力推行环境污染第三方治理,这样做会有怎样的社会现实意义?通过梳理相关文献,发现以下理论可以提供较为系统的诠释。

政府失灵理论

良好的环境作为一种公共产品,如果纯粹由市场来提供,不能满足社会需求,因此,环境保护与环境污染治理成为现代政府的重要职责,以弥补市场失灵的不足。在环境污染政府管制下,受经济增长为中心的绩效考核与政治晋升的双重刺激,地方官员会面临经济增长优先的偏好选择,加上“理性官僚制”下权力运行的科层制特征,使得环境监管目标在层层分包后被异化而偏离原有目标,导致环境污染治理的政府失灵(刘超,2015)。政府在环境污染治理上大包大揽的行政化垄断,环境污染治理面临的财政约束越来越大,也难以满足日益增长的环境污染治理需求。因此,环境污染治理不单单存在市场失灵,也存在政府失灵。消除环境污染治理的政府失灵,需要打破政府对公共环境治理服务的供给垄断,使环境污染治理专业化、市场化和社会化。政府在环境污染治理中的职责重在“掌舵”而不是“划桨”,政府要避免陷于具体的技术性事务,着力推进政府协调、市场调节和公众参与的多元治理格局的形成(李军鹏,2013)。

公共治理理论

现代治理理论倡导多元主体参与的社会共治,主张政府把原先垄断的公共服务职能交由市场、企业、公民或非政府组织来共同提供,实现公共服务供给主体多元化,从而增强公共服务的有效供给,减少因政府单一主体提供而导致公共服务不足的风险(陈潭,2013)。实现多元主体参与的环境污染治理,要求政府必须进行职能转换,通过政府授权和分权,加强同其他责任主体的互动与合作,这并不意味着政府可以放弃环境保护和环境管理的责任,而是要通过多元协同和社会共治,更好地履行政府对环境治理的监督管理职责。

公民社会理论

公民社会是公民基于共同利益而自愿结成的非政府的、非营利的社会组织,如社区组织、环保公益组织和各类行业协会等。它既不属于政府部门(第一部门),又不属于市场系统(第二部门),被称为介于政府与企业之间的第三部门(俞可平,2006)。公民社会为公民参与环境治理提供了机会与平台,政府、企业、公民和社会组织多方协作,发挥各自互补的比较优势,有助于提高环境污染治理水平。当然,公民社会也有自身内在的局限性,比如筹集的污染治理资金有限、组织内部的家长式作风和组织管理上的非专业性等,政府需要为公民社会创造良好的制度环境,减少其对官方行政机构的依赖和浓烈的行政化色彩,防止出现萨拉蒙所说的“自愿失灵”。

契约理论

在环境污染第三方治理契约中,排污方授权第三方专业环保公司为其提供污染治理服务,并根据专业环保公司的污染治理效果对其支付相应的报酬。由于委托方与代理商之间存在严重的信息不对称甚至目标冲突,如何设计出一种最优的激励机制,在满足代理商参与和激励相容的条件下,实现委托方利益最大化,是环境污染第三方治理契约所要解决的关键问题。因此,环境污染第三方治理契约必须以可证实和可查核的具体条款为中心内容,对排污企业的污染排放标准及治污企业的污染治理业绩有清晰的约定,才能防范和减少排污企业和治污企业的道德风险和违约行为,降低环保部门和公民社会对环境污染治理的监督管理成本,提高环境污染第三方治理绩效。