城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究

四、台北市垃圾分类的强干预

在缺乏有效干预的情况下，台北市最初的垃圾分类十分有限，市民无意识、官方无章法。为了改变这种情况，台北市当局采取了系列干预策略。

(一)强制分类的法制手段

1974年起，以“废弃物清理法”颁布为标志，台湾地区垃圾处理进入官方管理阶段。该法对社会、市场的垃圾处理行为进行了强制性规定，家户排出的一般废弃物主要由各市县环保局负责回收、清除、处理，事业机构负有清除处理的责任和义务，不履行清除处理责任的事业机构将被处以6000元新台币以上的罚款，情节严重者还将面临停工或停业的处罚。制造业者、进口商须按营业数量缴纳回收清除处理费，家庭须缴纳清除处理费。该法还规定了缴纳的回收清除处理费组成资源回收管理基金，用于环保行政开支及对垃圾分类行为的奖励。到2006年，经过9次修订，该法基本完善。

1997年台湾地区推动“资源回收四合一计划”，要求社区组建资源回收互助组织推动家庭垃圾分类、回收和预处理，形成分类系统;官方形成收运系统;回收商负责资源回收，形成终端处理系统;信托基金向回收体系注入资金推动社区、回收商和地方政府清洁队严格执行资源回收制度(见图2)，进一步明晰了垃圾分类回收的主体责任与运作框架。

2002年，台湾地区颁布“资源回收再利用法”，对社会生产、消费行为进行强制性环保化改造。在生产方面，要求选用清洁生产技术、减少废弃物产生、自行回收利用、提升产品使用年限;标示产品使用材质及再生资源比例、标示分类回收标志;选用环保材料、再生资源进行产品设计、生产;避免过度包装，遵守规定的包装层数和空间比例。在消费方面，民众有减少资源消耗、延长物品使用年限、回收循环再利用物品的义务。该法还规定了对再利用效益明显、再生利用技术开发优良的机构进行奖励。这些规定极大促进了再生产业的发展。

在良好的势头下，2003年台湾地区制定“零垃圾”政策，确立垃圾全回收、零废弃的目标。当局决定利用清洁队的工作便利，将过去以软性宣传劝导方式改为垃圾强制分类。2005年，台湾地区全面推动“垃圾强制分类计划”，要求民众按照一般垃圾、资源回收物、厨余垃圾进行分类排出，前三个月采用劝导方式，第四个月开始采用由执行机关稽查处分方式强制规范民众进行垃圾分类。

(二)垃圾回收的“三规”行动

1994年，台北市在大安区试点“垃圾不落地”政策，继而于1996年在全市推广，要求居民的垃圾投放行为受政府“规定的时间”(起初一周两天，2003年后增加至五天)及“规定的地点”(指定的停车搜集点)的约束，要求垃圾车行驶在“规定的路线”。如果在非规定的时间乱扔垃圾，居民会被处以至少1200元新台币的罚款。为了提高资源回收的效果，同年台北市推行“三合一资源回收计划”，方便市民将垃圾分类、资源回收、垃圾清运一次完成。其中，一般垃圾由垃圾车收运后进入焚化厂处理;资源回收物可免费由环保局变卖给回收商细分后再卖给回收工厂再利用;厨余垃圾收运后由环保局进行堆肥、动物饲料等再利用;废弃家具等大型垃圾，市民可以电话预约清洁队免费收运，并由环保局变卖给回收厂拆解回收，或者由环保局修护后拍卖给市民再利用。为了配合制度的实施，台北市政府对原有的环卫基础设施进行了改造：

一是减少街头垃圾桶的数量，仅在少数地方设立分类回收桶，大多数人只能把垃圾带回家扔弃。正如台北市辅管环保工作的前副市长所言：“把它(垃圾桶)撤掉了，因为往那里一摆就糟了……以前有设那个大型的垃圾桶让他们丢嘛，其实满出来他们还是继续丢，造成环境脏乱。”(XG)

二是组建垃圾车清运队伍，固定垃圾清运路线和时间，配合垃圾不落地的实施。台北市目前设有12个清洁队，184条清运路线和4059个垃圾收集点，共有7400名环保工作人员，各式环保车辆1165辆，一周收运五天，每天收运两次，制定“垃圾车时间表”方便市民查询：“如果每天收运的时间都不固定，那对居民来讲是非常不方便的，所以你要去reward(激励)他们，就是说那些准时拎着袋子出来的人，你一定要在他准时出来的时候马上处理，他就会养成一个习惯……我们花了很多时间去规划收垃圾的路线跟时间，然后去训练这些清洁队员、重新安排他们的垃圾分站。”(XG)

(三)从“随水征收”到“随袋征收”：垃圾分类的利益驱动

垃圾的集中清运虽然解决了环境脏乱问题，却带来了垃圾焚化及其空气污染的巨大压力。为了降低急剧上升的垃圾处理成本，台北市通过强制收取垃圾费的经济手段，构建了外部成本内部化的利益调节机制。

1991年7月台环保主管部门颁布“一般废弃物清除处理费征收办法”，开始推行垃圾收费制度。同年9月台北市开始推行按量计费的垃圾费“随水征收”，要求居民每使用1吨自来水必须加收4元垃圾费。但此类收费并未完全反映垃圾处理成本，民众对垃圾费的个体感知不大，对居民缺乏约束力。2000年台北市出台“一般废弃物清除处理费征收自治条例”，强制实行垃圾费“随袋征收”政策，要求家庭垃圾必须用政府特制垃圾袋装，按垃圾袋容量计费，真正实现了“少丢垃圾少付费，勤作分类更省钱”的公平原则。

为发挥价格对垃圾分类行为的导向作用，专用垃圾袋的价格比一般袋子贵，按照袋子的容量，分为3公升、5公升、14公升、25公升、33公升、76公升及120公升等七种规格，每升0.45元新台币。专用垃圾袋由政府招标实现指定生产，加印防伪标识：“你想想看，它的成本一个是非常非常便宜，可是你要买就花50块来买。然后这个袋子你愿意装多少就装多少，但是如果你能够把那些我们认为能够回收的东西拿出来，那个部分不要钱……这么一个简单的机制，家家户户就开始在家里分东西了。”(XG)

据环保部门统计，在试行期间，配合购买使用专用垃圾袋民众达八成五以上，垃圾量减少34%，资源回收量增加110%。正式执行首日市民配合率高达98%，未使用专用垃圾袋的市民经劝导后均改用专用垃圾袋。

(四)强有力的监督与处罚措施

针对市场主体的不规范行为，台北市对未按规定缴纳回收处理费者，处以应缴纳费用1至2倍的罚款，并强制执行;对未按规定清除、处理或再利用废弃物，致污染环境的市场主体，处1年以上5年以下有期徒刑，并处新台币300万元以下罚金(“废弃物清理法”第46条)。同时对未标示产品分类回收标志、过度包装的市场主体处新台币3万元以上15万元以下罚款，情节严重者还会面临一个月以上一年以下停工或停业处分(“资源回收再利用法”第26条)。对个人的监督处罚，首先体现在清洁队的监督，清洁队在收运过程中如发现垃圾没有按规定分类，会请居民当场分类，或请居民带回分类后再投放，否则就会处以1200元以上6000元以下新台币的罚款。清洁队如发现居民未使用专用垃圾袋则一律拒收，若居民坚持投放或任意弃置，则进行告发处罚。其次是巡查队的监督，台北市会专门去做稽查，只要有民众乱丢垃圾，就会处罚1200到6000元新台币，环保部门会宣导“你被抓到一次就等于收你一年的垃圾费了”。官方还鼓励社会监督，查实乱扔垃圾等不良行为予以重罚，对举报者实行重奖。“我们有一个制度，就是你谁看到谁在乱丢垃圾，你都给他拍下来。拍下来之后我们就罚那个丢垃圾人的钱，然后这个拍照的人就可以分到这个钱。”(XG)

在垃圾费随袋征收的激励下，民众就会愿意把回收物拿出来分类处理掉，减少垃圾处理量，维持良好的制度环境。在强干预的引导下，台北市资源回收总量从1999年的2.2951万公吨急速增长至2002年的22.1391万公吨，增长率达到864.6%，垃圾清运量从1999年的123.808万公吨减少至2002年的74.189万公吨，减少了40.1%(图3)。在政府强制干预下台北市垃圾分类的良好秩序基本形成。