城市垃圾分类何以成功？——来自台北市的案例研究

五、台北市垃圾分类的软约束

台北市还运用了一些弱干预措施，构建起居民行动习惯的软约束。

(一)宣传、教育政策的实施

为了让民众顺利实现垃圾分类的行为过渡，台北市开展了系统的宣传与教育工作。在宣传方面，一是制作垃圾分类的短片，在电视、公共场所的视频上反复播放，快速补齐市民的分类知识短板，提高垃圾分类的能力;二是组织人力到社区办宣导会，在过渡期免费赠送专用垃圾袋，降低居民心里抵触，正如环保局负责人所言：“我们推动这个东西的话，第一个是到每个里去做宣导，办说明会……另外是我们免费送给他三个月的量，让他去试用，让他先去习惯这个垃圾袋。”(HBJ2)

台北市还十分重视垃圾分类的教育工作。一是制作环保手册，对新迁入者进行宣传教育，民政系统会给新搬迁到台北的市民提供手册，里面就包含垃圾分类的具体规定;二是将垃圾分类纳入全民教育体系，台湾地区从20世纪90年代初便有了为环境教育进行单独立法的考虑，2002年将环境教育纳入了“环境基本法(草案)”，提出“各级政府应普及环境保护优先及永续发展相关之教育及学习，加强倡导，以提升国民环境知识，建立环境保护观念，并落实于日常生活中”。以台北市“松山国小”为例，学校制定了“资源回收垃圾减量实施计划”，罗列了垃圾分类的项目明细，要求全校师生以班级为单位进行垃圾分类，并从高年级学生中选出“环保小尖兵”辅助垃圾分类工作。正如环保局负责人所言：“学校有那个环境教育的课程，小学就有分类，幼儿园也有。我们已经规定机关、学校都要强制分类，所有学校都有设瓶罐、一般垃圾(收集设施)，小朋友就会知道什么东西要放在哪里，我们一直循序教育强制他们要做。”(HBJ1)

(二)调动市场和社会力量参与

对市场的调动主要体现在资源回收管理基金的考核上，资源回收管理基金委托第三方机构考核各个单位回收物的情形，而后相应给予补贴(“废弃物清理法”第17条)。在市场主体方面，为了从政府拿到更多的回收基金补贴，市场主体积极主动向外界开展资源回收。一是主动无偿回收，包括个体户的垃圾回收，比如个体户可以在垃圾车到来之前向居民回收资源性垃圾，在经营场所设立回收点回收;二是向消费者有偿回收，比如出版社鼓励消费者拿资源换书的行为，鼓励民众把废电池、灯管或是其它对环境污染比较严重的物品换取书籍。消费者还可以向企业提供分类资源，进而获得现金奖励，例如有的商户会向主动提供废塑料瓶的消费者支付一定奖励。

在社会组织方面，为了充分发挥社会组织在推动垃圾分类事业上的积极作用，政府主动搭建与其合作的桥梁。以公益慈善团体慈济基金会为例，官方会免费将回收来的垃圾送给慈济院，由其进行分类回收。在2017年8月台北举办的世界大学生运动会中，慈济基金会在饮料瓶的回收业务上与官方建立了合作关系。慈济组织将资源性垃圾改造变卖后所获收益一部分用于赈灾、环保等公益事业，一部分用于促进组织的发展。还有一些环保团体将行政部门回收的旧家具义务翻新，送给贫困家庭免费使用。

(三)以社区为支点的全民行动

调动社区参与是台北市垃圾分类的重要组成部分，台北市环保局采取了积极的措施以充分调动社区参与，提高资源回收工作实效。一是从2009年开始对全市社区进行巡查，同时辅导社区熟悉资源回收业务;二是将社区垃圾分类与台湾“六星计划”对接，鼓励社区成立环保志工队，宣导社区资源回收再利用观念，教育居民进行零废弃及全分类，进行环境整理及绿美化工作，鼓励社区组织通过自主提案方式向政府申请经费补助，推动垃圾分类;三是开展评奖评优活动，从2014年开始，环保局依据社区回收站回收项目的完整性、回收率、整洁美观度、特色创新等评分指标，对资源回收分类表现出色的社区进行奖励。

在政府干预的推动下，社区组织成为推动垃圾分类的重要力量。许多社区设立了资源回收站方便居民投放，同时利用社区的人力资源成立环保义工队进行分类，向居民宣传垃圾分类知识，设立巡逻队监督居民垃圾倾倒行为。

垃圾分类所得的经济收益归社区全体所有，用于支持社区的公共项目，这对垃圾分类的实现起到积极的推动作用，一方面社区环保意识建立，垃圾分类成为自觉的行为;另一方面，推动资源回收与再利用，贡献智慧装点社区生活。有的社区居民利用广告纸、塑料瓶等制作风车、垃圾盒，有的居民利用废轮胎在社区种植花草，还有的居民利用竹片编制大型墙面画等，这些都成为台北社区独特的环保景观。

在政府恰当的干预策略下，垃圾分类行为持续得到了市场和社会的认同和响应。从数据走向来看，2002年以后，台北市垃圾清运量基本呈下降趋势，并长期维持在较低水平，资源回收总量呈上升趋势(见图4)。从2009年开始，台北市的资源回收总量超过了垃圾清运量。垃圾分类减量后，台北市焚化炉的负荷明显下降，为了维持运转甚至将已填埋的垃圾挖出来烧。环保局负责人告诉我们：“我们焚化厂设计的比较早，其设计量一天是4200公吨。垃圾分类以后，现在的话大概是2000多吨，达不到设计的焚化量……结果我们的那个焚化炉把当天的垃圾烧完后，还可以把已经填埋的东西挖出来烧，所以后来两个填埋场不但没有满，其实逐渐已经被挖空了。山猪窟的那个垃圾场现在变得很有名的一个滑草场。”(HBJ1)

垃圾分类在全社会推行以后，垃圾分类、资源回收已经成为社区居民基本生活的一部分。“如果不回收，好像怪怪的，就好像人不洗澡会难受，不吃饭会饿一样”。

六、结论与讨论

台北市垃圾分类秩序的形成体现出“强弱干预”并存的制度变迁路径，但仍以强干预下“强制性制度变迁”为主。其中，强干预是最直接有效的手段，在倡导垃圾分类的早期阶段，强干预手段利于建立规则体系，克服自发状态中混乱、无序的局面。因而当市场、社会无法自发提供某种合理的秩序时，有效的、基于法制和公共利益的强干预不仅是合理的，还是十分必要的。这符合奥尔森的判断：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段，以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。台北市在居民垃圾分类意识的条件下，正是借助了强干预的手段，才形成了垃圾分类与资源回收的基本秩序。

但强干预需要弱干预的配合，否则政府将付出很高的制度维系成本。弱干预下的宣传、教育能够将强干预外壳下的公共性内涵，以柔性方式为大众知晓、认同。而社区动员则能够发挥组织优势，增强对垃圾分类的认同。当人们意识逐渐普及之后，强干预功能退居其后，弱干预的软约束成为主导力量(见图5)。需要指出的是，强、弱干预有时间的前后差别，但不具有前后继替的明显分界，二者是互相配合的关系。

综上，政府对于垃圾分类秩序的构建可以概括为“强干预建秩序，弱干预保秩序”。它强调干预手段的多元性和互补性，尤其是抓住利益驱动这个关键机制结合自下而上的参与，最终实现垃圾分类从行政驱动到利益驱动，再到文化驱动的转变(图6)。

本研究的贡献在于，提供了一种当市场、社会无法自发形成良好治理秩序时，政府干预的系统模式。一是在政府干预理论基础上，区分了强、弱干预手段，并聚焦分析政府行动怎样对居民行为产生影响，发现了居民行为的产生是多元主体、系统政策作用下的结果，政府需要综合运用强干预、弱干预策略，才能取得政策实效;二是发现了利益机制在政策取得实效过程中的关键作用，将外部成本内部化，让人们对经济利益有明显的感知，能够驱动居民展开积极行动。两岸之间同文同种，在垃圾分类方面存在同样的“民众意识不足、政府依赖”的基础，台北市的成功经验可以为大陆地区的实践提供经验借鉴。城市政府需加强顶层设计、提高干预的系统性，形成垃圾分类、资源回收的综合环保体系，理清行政机关、市场主体、社会主体的基本责任，突出家庭、单位等垃圾产生源头的强制分类责任;在垃圾分类行为果断引入“回收成本内部化”的机制，同时扶持资源循环利用产业，做好垃圾分类的教育、文化营造，提升全社会的分类回收意识。

本研究的不足在于，一方面，仅仅对政府干预行为进行理论上的强、弱区分，还未测量政策实效中各自的权重;另一方面，各类社会力量在垃圾分类宣传教育过程中的贡献程度，还需进一步测量，以便与政府作用区别开来。加强政府强、弱干预行为的定量研究，研究社会力量对垃圾分类产生的影响，是下一步值得思考的主题。

文章来源：《中国地质大学学报(社会科学版)》，2017年第6期。