做市政环保基础设施PPP项目的必看！PPP项目论证阶段工作要点深入解析

4财政承受能力论证

(一)有关政策规定

《操作指南》第九条规定“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”。

2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，其中第二条指出“本指引所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作(Public-Private  Partnership，以下简称PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据”。第二十五条明确“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布”。

国家发展改革委的政策性文件没有对财政承受能力论证做具体要求。

(二)主要质疑

一是统计口径存在问题。采用10%的比例控制我国所谓的PPP项目的财政支出比例指标，不符合中国特色PPP模式的现实情况，在实际工作中就会出现“上有政策、下有对策”的局面，根本难以严格落实。

二是10%标准与财政支出风险没有必然联系。10%的统计指标，主要借鉴西方经济发达国家的统计经验数据。这些国家已经基本完成大规模的基础设施建设任务。发展阶段不同，需要财政资金用于基础设施建设支出的范围、比例和结构均存在很大差别。盲目借鉴西方发达国家的统计经验，简单地进行模仿套用，不符合中国PPP模式运用的具体实践，其适用性就会受到很大质疑。

三是10%标准不能作为控制PPP项目投资的依据。10%的控制线可以作为一个引导性指标，政府行政管理部门应该将这个指标作为考核自身进行财政支出风险管理绩效的依据，或者用于社会公众对政府部门的执政绩效进行考核和监督的依据，而不是反其道而行之，将其用于控制项目实施机构开展PPP项目投资的依据。

四是单个项目与整体规划割裂导致缺乏战略统筹。国内政府部门对PPP项目财政承受能力的论证，关注的是各个具体的项目，缺乏区域经济社会发展规划的战略思维，也缺乏对PPP项目投资的规划统筹论证。不同项目之间存在独立、互斥、依存等关联关系，不同类型的项目群组合，对区域经济的影响存在很大差异，需要进行统筹规划和系统分析。

(三)我们的意见

国内PPP界对财政承受能力概念的认可程度远远高于物有所值，但对10%的上限要求有所争议。首先需要说明的是，财政支付能力和物有所值都是全球PPP界的重要概念，很多国家PPP政策规制中都对财政支付能力做出类似我国这样的上限要求。从大道理来说，政府之所以要做PPP，是因为政府缺钱(当然也包括缺效率，缺资金且缺效率即为政府失灵);而企业之所以愿意做PPP是因为可以赚钱，但只能赚取合理回报;政府在企业赚钱的状况下还要做PPP，那是因为政府觉得可以省钱，因为存在政企效率差异，也就产生了物有所值;企业在政府缺钱的情况下还敢做PPP，那是因为企业知道政府缺的是大钱而不缺小钱，变短期集中支付为二、三十年平滑支付之后，政府放大了年度化的财政承受能力。所以，政府缺钱、企业赚钱，政府省钱、政府付钱(有钱)，关联着政府失灵、合理回报、物有所值、财政承受能力等一系列PPP相关的重要概念和价值理念。

以垃圾发电、污水处理行业为例，有人说，之所以适合或者要求强制做PPP，是因为它有比较好的现金流。而现实状况是：

一是城市居民(部分地区已包括农民)要交污水处理费的(含在自来水费中)，但基本不交垃圾处理费或交得很少;

二是污水处理费及可能少许的垃圾处理费是由政府向居民收取而不是项目公司向居民直接收取;

三是很多城市政府并没有把收缴的污水处理费或垃圾处理费实行专款专用制度;

四是政府向居民收取的污水处理费或垃圾处理费无法满足项目公司付费额，会形成支付缺口;

五是通常由政府财政部门向项目公司实际支付污水处理费或垃圾处理费，存在政府补贴。

所以，从道理上来说，污水处理项目实行的是“使用者付费+政府补贴”，而垃圾发电项目实行的基本上是政府付费，但从企业实际感受看，两者基本上都是政府付费。当然，垃圾发电项目，企业收入的大头来自中央支付的每度电0.65元的电价补贴。不过目前中央电价补贴出现了很多拖欠，有违PPP的契约精神。正是由于垃圾发电项目收入的2/3来自中央电价补贴，污水处理费的2/3来自居民交付的处理费，所以城市政府财政的支付压力不是很大。再加上环保监管力度的不断加大，绿水青山生态文明建设的普遍要求，都确保和强化了这两类PPP项目的财政支付安排和支付能力。但国家提出财政支付能力设限要求，地方政府认真计算、自我约束，避免发生支付问题和契约危机，也是必要和有益的。

5论证与审批

(一)有关政策规定

《工作导则》第十一条规定“鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作;按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作;未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查;经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式”。

《操作指南》第十条规定“县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。第十二条规定“财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式”。

(二)工作要点

一是项目实施方案应当经过多方论证。项目实施机构应当组织业内专家、政府官员对各个专题和方案总体进行多方论证，并根据各方意见修改完善。

二是项目实施方案应当经过联合评审。PPP项目实施涉及政策范围广、政府部门多、政策协调要求高，取得各相关政府部门的确认，是下一步的项目实施、合同管理、行政监管、经济规制的前提。

三是项目实施方案应当取得政府正式批准。地方政府而不是所属部门应当对项目实施方案正式发文批准，给各相关方作为下一步工作的依据，给投资者非常明确的预期和信心。

6起草合同草案

(一)有关政策要点

《工作导则》第十二条规定“PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同(如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等)。PPP项目合同主要内容参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》”。发展改革委的《合同指南》规定“原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定”。

《操作指南》没有将“起草合同草案”作为一项独立的工作阶段进行规范，不能不说存在缺陷。

(二)工作要点

一是起草合同草案是不可或缺的特别重要的工作环节。PPP实施方案经政府正式批复同意后，项目实施机构应当组织各方面的专业人员，依据PPP实施方案及其它所有相关前期工作成果，参考同类项目的示范文本，编制PPP合同体系涉及的各类合同的草案，作为采购文件最为重要的核心组成部分。这个过程需要花费2-3个月时间，复杂项目的费用可能超过百万元。

二是应当起草由诸多合同组成的PPP合同体系而不仅仅是PPP合同。PPP合同体系包括但不限于PPP合同及其一系列附件、股东出资合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、重要原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。PPP合同体系中的数十项合同构成一个整体，共同确定项目公司与各相关方的责权利关系。项目公司作为一个新成立的SPV，既无自有资源，也无历史经营业绩、财务报表和信用评级，唯有依托完整、规范、合理的PPP合同体系，各方才能评估其实施项目的能力和作为，除项目发起人外的其它相关方才会真正投入资源跟其合作。PPP项目的合同体系见图2。

图2 PPP项目的合同体系结构图

三是起草合同草案不仅是律师们的事情。合同草案将前期工作成果和各方面意图通过规范的法律语言变成书面文本，律师的专业能力主要限于使用规范的法律语言。当然也有部分律师的知识结构超出法律专业范畴，可以在财务、金融甚至技术方面有所积累，但是最好不要替代其它领域的专业人员。PPP相关合同的核心要点，需要由政府方及其各方面的专业顾问明确，并向律师们清晰解释。各方面的专业顾问还需要对律师们写的文本进行审核把关，确认是否真正落实各专业顾问的工作成果和要点。编制文本是大兵团的工作任务，不能只是依靠律师。我们在实务工作中发现，很多项目的合同文本缺了很多重要要素，可能是因为主办律师不太了解就自行删除或忽略，后遗症很严重。很多牵头咨询机构由自己的兼职律师负责起草PPP合同体系(草案)，即使专业能力勉强能够信任，但因为缺乏不同专业机构之间的相互切磋和校核，也会存在隐患，不宜提倡。如果连专业能力也不行，问题就更加严重。

四是合同草案需要经过多方论证、审核并报政府同意。只要这样，合同草案才适合作为代表政府意志的采购文件，才能构成法律意义上的要约。实务中，很多采购文件的法律草案过于简单，只有很粗的PPP合同，缺乏附件及相关合同，甚至只有PPP实施方案中的合同要点而没有成体系的合同草案，导致项目采购文件的深度和效力不够，增加后期合同谈判的难度，甚至可能导致项目失败。