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刘佳奇:论空间视角下的流域治理法律机制

北极星环境修复网  来源:《法学论坛》  作者:刘佳奇  2020/6/17 15:32:13  我要投稿  

北极星环境修复网讯:摘要:流域治理法律机制关注法律作用于流域治理的系统性、动态化过程。作为法律机制的作用对象,流域是以水为核心要素和纽带形成的特殊空间。这一空间特质对流域治理法律机制具有塑造作用,其具体表现在法律机制的维度、边界、组织结构和具体手段等四个方面。但是,囿于传统一元空间观下对流域的“水系空间”定位,法律机制的上述四个方面分别存在整体性、系统性、协同性、实效性问题。当前,中外流域治理的最新发展经验表明,作为一个“社会——生态系统”,流域应当升级为多元空间观下的“国土空间”。有鉴于此,流域治理法律机制亦需相应地对上述四个方面加以完善,以实现流域治理的法治化。

关键词:流域;流域治理;法律机制;空间

四、新空间视角下流域治理法律机制的完善

一、问题的提出

理论上,治理的主体不限于政府,还涉及政府主体之外的各种非政府主体。其更为强调政府与非政府主体之间的相互作用,去实现相应的行政任务或提供相应的公共服务。相比传统的统治、管理,治理显然是更加的科学、文明、高尚、进步。自中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为“全面深化改革的总目标”以来,治理的现代化正在逐步深入我国社会的各个领域。这其中,作为人类社会生产生活的必要物质支撑和载体,流域的治理关乎生态文明建设的大局,已成为重要的治理议题和治理领域。特别是,中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中更是明确提出:“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”。这表明,流域治理在推进生态文明建设、实现国家治理现代化的进程中,被摆在了更加突出的位置。

法治既是现代国家最基本的治国方略,更是实现国家治理现代化的基石。因此,流域治理的法治化是实现流域治理的题中应有之义。但实现流域治理,需要通过治理体制(主体及其相互关系)的构造、治理手段(工具)以及治理制度安排(包括正式与非正式)的运行,取得一种最佳的组合效用。这不仅是一套静态的制度体系,更是一个动态的系统性治理过程。而通常认为,法律对于某一特定社会领域的调整,是通过法律规范及其集合——法律制度乃至制度体系,在主体间配置相应的权利(力)义务来加以实现的。显然,这是一种静态的法律观,与流域治理的动态性、过程性难以充分契合。有鉴于此,当最初意指“机器的构造和工作原理”的“机制”被引入法律领域进而形成“法律机制”的范畴之后,就为流域治理的法治化提供了一种新的路径。这是因为,法律机制不仅关注对流域治理进行规制的法律规范,更关注法律作用于事实世界的根据、原理、程序和方法等动态化过程。它反映了人们不再满足于静止地、孤立地分析法律现象,而是要在运动中、相互联系和相互制约中来研究和认识法是怎样在生活中起作用的。正因如此,相较法律制度及其制度体系,在实现流域治理的法治化进程中,流域治理法律机制无疑更具理论研究意义和实践价值。

二、空间对流域治理法律机制的塑造

诚然,流域有其自身的治理逻辑,法律机制亦有其追求的价值目标。但是,当二者统一于流域治理的法律实现过程之中时,流域与法律机制成为一个有机的整体。质言之,流域治理的法律实现过程,就是法律机制与流域交换能量的过程。一方面,法律机制为流域的治理提供法治保障;另一方面,流域作为法律机制的作用对象,也会反作用于法律机制进而对其产生塑造作用。因此,法律机制能否为流域治理提供有效法治保障,基本前提就是法律机制能否匹配流域对其的塑造作用。而相比其他治理对象,流域对法律机制最显著的塑造作用,盖系于其空间特性。申言之,流域是以水为核心要素和纽带而形成的特殊空间。正是由于这一特殊空间范围内缠绕的利益关系、承载的权利(力)义务,为法律的实现提供了场所。亦即,为法律机制作用于该治理对象提供了必要与可能。例如,世界范围内广泛存在的流域单行立法(如我国的《太湖流域管理条例》)即是对其空间性的一种显著的法治回应;再如,流域的空间范围还成为确定司法管辖权的重要依据,等等。可以说,流域对法律机制的塑造作用,突出地体现在空间对流域治理法律机制的塑造。从法律机制构成要素的角度看,这种塑造作用具体体现在如下方面。

(一)塑造流域治理法律机制的维度

“维”是一种度量,“维度”间的相互联系即构成空间存在的基础。申言之,不同的空间维度与诸维度间不同的关系,是识别空间的基本指征。流域之所以被视为一类特殊的空间,首先就体现在该空间内的维度,是以水为核心要素和纽带相互联系、相互作用的。水的可塑性与塑造性,是流域这一特殊治理对象之所以存在的空间基础,这明显区别于一般意义上以行政区划为依据而形成的行政区域空间。具体而言:水的塑造性和可塑性,使得这一核心要素的存在样态是多元的。例如,流域内的干支流、湖泊和水库、湿地等。而且,不同样态各自的空间属性和功能既有联系又有差异,如干支流形成基本水道,水库能够调蓄发电,湿地则可涵养水源。水在流域空间内的上述样态差异,就形成了多个空间维度。又鉴于,维度如前所述是构成空间的基础。因而法律机制作用于流域治理,从空间的视角看首先就是作用于流域空间的相关维度上。为适应流域空间在维度上的前述特点,流域治理法律机制在整体上亦应匹配相应的维度属性。这就要求,流域治理法律机制应当围绕水这一核心要素和纽带,特别是其差异化的样态及功能等,明确法律机制相应的作用维度。

(二)塑造流域治理法律机制的边界

因为治理问题所处的空间是可以延展的,但治理主体的行为是有边界的,只有将行为与问题实现空间上的对应,才能为有效治理提供基础性条件。

虽然,维度是空间构成的基础,但诸维度本身并不天然地存在边界。由此可能导致,不仅各维度有可能无限延展从而直接影响空间的规模,而且诸维度间的相互联系也可能无限延展从而影响空间的治理内容与效果。尽管流域因水这一核心要素和纽带的有限性,其空间本身不可能无限延展(即各流域在地理空间上大致是固定的、有限的),但是人类社会因水而兴、逐水而居的发展史说明,水作为生命之源、生产之基、生态之要,几乎可以与流域内经济社会发展的所有领域、要素相关联。如果对流域空间内诸维度相互之间的联系不加限制,那么作用于这一空间的流域治理法律机制,将可能因为系统的过于庞杂而失去其特有的价值和功能。相反,如果对流域空间内诸维度相互之间的联系过度限制,则又会使流域治理法律机制丧失其在流域治理中应有的效果。因此,理性认知流域治理法律机制这个人工巨系统的关键节点之一是边界问题,即法律机制系统边界的合理确定。一方面,其边界应该与其功能,即流域空间的治理目的和价值追求等相适应,不能过大也不能过小。另一方面,由于流域空间的治理目的和价值追求并非一成不变,故流域治理法律机制的边界确定,还需从考察法律规范如何作用于流域空间,并需要不断地评估其调整实效并完善之的实践理性出发,适时进行调整。总言之,理想状态下流域治理法律机制的边界应当处于一种适度且开放的状态。

(三)塑造流域治理法律机制的组织结构

如本文开篇所述,明确治理主体及其相互关系,是实现流域治理的基本内容之一。无独有偶,法律机制作用于社会生活,也必然要厘清所涉相关法律主体及其相互关系。唯有如此,法律规范及其配置给相关主体的权利(力)义务,才能够得以有序运行并发挥作用。因此,当二者统一于流域治理的法律实现过程中时,必然需要以流域治理的主体及其关系为基础,明确流域治理法律机制的组织结构。从空间的视角看,由于流域空间往往会超越单一行政区域,故流域治理的主体首先包括流域内有关政府(及其相关职能部门)。在此基础上,流域空间的核心要素和纽带是水,故流域治理中的非政府主体具有明显的涉水属性。例如,排污企业、用水户(单位)、水工程建设单位、污水处理厂等。进而,流域治理中主体间的相互关系,总体上包括流域内有关政府主体之间的关系、流域内有关政府主体与涉水非政府主体之间的关系以及涉水非政府主体相互之间的关系。

基于上述流域治理主体及其相互关系的差异,流域治理法律机制的组织结构相应地存在下述四种基本类型:(1)科层型。即主要凭借政府(及其相关职能部门)的权力,通过对下级相关政府(及其相关职能部门)的控制和涉水非政府主体的监管,实现以流域为单元的一体化管理。(2)自主治理型。即流域空间内上下游、左右岸的相关政府及涉水非政府主体,以类似自主治理的协议、协商等方式来独立应对流域治理事务、解决相关流域治理问题和纠纷。(3)市场型。即注重在相关主体间采用流域水权交易、流域政府间生态补偿、排污税费和排污权交易等市场化方式,以抑制流域治理中负外部性问题的发生。(4)参与型。参与型治理在世界范围内日益增多,其中典型的适用领域就是流域。例如,欧盟《水框架指令》就规定了多种形式的公众参与。相比而言,参与型组织结构更加强调各类、各级流域治理主体之间的对话与协作,即通过主体之间持续不断的对话,降低冲突,增加相互合作。

(四)塑造流域治理法律机制的具体手段

当法律机制以其特定的组织结构作用于流域治理时,需要通过保证对治理过程能够产生有效法律影响的各种法律手段来具体实现。有鉴于此,在相当程度和范围内,这些具体法律手段甚至被视为是法律机制本身。例如,管理机制、参与机制、市场机制、合作机制、协商机制、补偿机制、保障机制、责任机制、监督考核机制、纠纷解决机制等。诚然,对于流域治理法律机制而言,上述手段无疑是必要的。但是,上述手段对于各类法律机制而言具有普遍适用性,并不足以体现流域治理法律机制在具体手段上的特质。更何况,如果将前述各手段中“机制”的称谓改为静态法律观下的“制度”,似乎也并无不可。以上情况共同说明,流域治理法律机制的具体手段不宜过于泛化,而应当同时具备如下条件:(1)体现法律机制有别于法律规范(制度、体系)的动态化、过程性和方法性;(2)适应流域治理的特殊需求。

上述条件,同样可以而且需要通过空间的视角加以塑造。因为理论上对于流域空间的治理,其主要方式包括空间塑造、空间修复和空间重构。如果上述方式得以法律机制化,则流域治理法律机制在理想状态下应顺次包括以下三类具体手段:(1)流域空间塑造法律手段。虽然,流域空间作为地理学意义上的自然单元是相对固定的,但其作为支撑人类经济社会发展的经济社会单元,进而作为治理单元,无疑是可以塑造的。更何况,流域空间内部的维度、边界、组织结构等本身就需要加以塑造。例如,依法为某些流域设立的专门管理机构,就是对流域空间治理主体的一种塑造。因此说,塑造手段是法律机制作用于流域空间的起点和基础。(2)流域空间修复法律手段。在对流域空间的塑造完成后,随着时间的推移,空间内外部相关因素可能会产生一定的变化。由此,可能导致流域空间内存在一定的问题或不稳定因素,从而使得空间偏离塑造之初的理想状态。此时,对于流域空间的修复就成为一种必要的法律手段。例如,流域水污染防治的立法、执法及其取得的法律效果,就是典型例证。(3)流域空间重构法律手段。当流域空间的修复手段不足以维系空间的理想状态,或流域空间的现状已经不能满足经济社会发展新需要的情况下,对于流域空间的重构将成为一种必然选择。例如,流域空间受到自然灾害、突发事件等外界不可控因素的影响,此时就需要防灾减灾、应急管理等法律手段加以重构。

三、传统空间视角下流域治理法律机制存在的问

诚然,空间对流域治理法律机制的塑造具有前述重要作用。但一个不容忽视的问题在于,“空间”本身就是一个相对概念,依据不同的空间观可以对流域空间做出不同的判断。这将直接影响空间对法律机制的塑造程度和结果,进而影响流域治理法治化的进程和效果。目前,对于流域空间的认识,普遍采用的是一种“一元空间观”——将流域视为由“点”(湖泊、水库等重要水体)、“线”(干支流)构成的集水区或分水区,即“水系空间”。其空间范围,主要包括河流本身和受河流及其洪水影响的滩地。由此空间视角而塑造的流域治理法律机制,在作用于流域治理的过程中明显存在如下问题:

(一)“点”、“线”构成的二维法律机制,导致流域治理缺乏整体性

作为一个自然地理和水文管理单元,流域空间由“点”、“线”两个维度构成当无异议。但是,当流域从水文学意义上的“自然空间”升级为人类的“经济社会空间”之后,仅凭这两个维度则难以支撑该空间的存在。因为,“经济社会空间”意义上的流域概念不仅包括“点”和“线”构成的水文网络,还包括与水相关的人口、环境、资源、经济、文化等经济社会要素。这些要素从空间分布的角度讲,呈现一种“面”的状态,与“点”和“线”并非完全重合。但同时,“面”与“点”和“线”之间又明显具有关联性:一方面,点”和“线”的状况会对“面”产生直接影响;另一方面,“面”的经济社会发展状况反过来也会作用于“点”和“线”。例如,城乡的水资源短缺就属于“点”和“线”对“面”的影响;而干支流的污染则是“面”对“点”和“线”的作用。

可见,当作为人类“经济社会空间”的流域成为治理对象和“治理空间”后,仅考虑“点”和“线”两个维度的问题,明显是缺乏整体性的。例如,“三江源”作为一个纯粹水文学意义上的概念,仅指长江、黄河、澜沧江三条河流的源头,亦即三个自然空间上的“点”。而当国家为保护“三江源”而塑造一个特殊的治理空间——三江源国家公园时,它的规划空间范围将达到12.31万平方公里。既有的流域治理法律机制,则恰恰局限于“水系空间”定位下“点”和“线”这两个维度,对“面”的问题几乎无法发挥作用。而流域的问题“表现在水里、根子在岸上”;“面”的问题不解决,“点”和“线”的问题无法得到根治。

(二)单纯以水要素划定的法律机制边界,导致流域治理缺乏系统性

前文已述,由于流域空间的治理目的和价值追求并非一成不变,故流域治理法律机制的边界也是动态发展的。鉴于“兴水利、除水害”千百年来一直是中华民族水事活动的“主旋律”,甚至可以说中华民族的发展史就是一部“治水史”。因此,最初意义上流域治理法律机制的边界在于水利,即水利工程建设、防洪等。随着经济社会发展和流域治理要求的提升,流域治理法律机制边界逐步延展为包括防洪、抗旱、城镇排涝和饮用水安全保障在内的水安全保障,以及水资源保护和水污染防治。但是,传统“一元空间观”中的“一元”就是指单一的水要素。受此影响,虽然法律机制的边界不断延展,但却始终未超出单一“水”要素的范畴。具体表现如,现行的流域治理相关立法,其基本章节框架无外乎上述的几种类型或几个部分。

诚然,水是流域空间的核心要素。但是,在经济社会空间以及治理空间的意义上,水却不是流域空间内的唯一要素。例如,国外相关研究表明,流域范围内的灌溉作业不仅会影响流域内的水资源,对流域的土壤资源、用水者、生态环境状况都有影响。相应的,流域治理法律机制的边界也应不局限于“水”的单一要素。而目前这种“就水论水”的状态,明显缺乏对山水林田湖草等生态要素统筹。导致法律机制仅作用于水的问题,缺少对包括水在内的流域治理有关问题进行系统性考量。例如,当前长江沿线化工污染整治和水环境治理、固体废物治理之间明显存在关联,仅加强对水污染防治的法律规制显然无法从根本上解决问题。

(三)科层型的法律机制组织结构,导致流域治理缺乏协同性

我国是单一制国家,自身的发展历史以及特殊的“水情”,决定了应当由政府作为流域治理的组织者、领导者、决策者。然而,这并不意味着政府之外的涉水非政府主体在流域治理中的地位和作用天然地弱化和丧失,也不意味着政府内部对流域治理的目标、手段、需求等天然地没有差异。质言之,强调政府在流域治理中的主体地位和作用,并不否认和排斥政府与涉水非政府主体之间、政府主体相互之间、涉水非政府主体相互之间在流域治理中的协同关系。相反,由于流域空间内主体多元、利益高度复杂,更加需要有关主体之间的协同。正如习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话中强调的那样:“协同推进大治理”、“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”。

但是,在一元空间观下,“流域治理”几乎等同于“流域水治理”。我国《水法》规定,水资源属于国家所有。而事实上,这种水资源的国家所有权基本上处于一种“虚置”状态。亦即,这种所有权实际上是通过政府(及其相关部门)监管权力的设定和运行来实现的。进而,导致“流域水治理”实际上是政府的“流域水管理”。相应地,流域治理法律机制确认并塑造的,也自然是单一的科层型组织结构。其表现如,流域立法的核心是授予政府(及其职能部门)以水事监管权,流域治理的效果基本等同于政府执法的效果。这种组织结构,片面强调和依赖自上而下的控制,被动地或主要地接受上级政府的指令。其结果是:一方面,虽然大多数关于流域治理的研究,都侧重于显示流域政府间集体行动的重要性,但如果只有单纯的科层制,流域内政府很少能内生自觉和信心去主动促进横向协商与合作,相互间围绕流域治理事务而产生的矛盾、隔阂也就将越来越深。由此,流域政府间合作意愿也将表现出类似递减趋势,使得府际的协作困难重重。另一方面,对于政府之外的涉水非政府主体,除了循环使用加强命令控制的老办法以外,很难以信任、互惠的方式来获得更好的解决。也就是说,多元主体之间难以形成流域治理的合力。

(四)片面的法律机制具体手段,导致流域治理缺乏实效性

法律机制作用于流域治理,不仅需要满足治理过程的形式合法性,还需考量治理的实际有效性,即法律机制对流域治理是否真正“起作用”。申言之,相比法律规范本身,法律机制更加关注法律实效。但是,由于传统一元空间观将流域局限在单一水要素和水系这一空间范围,使得流域治理法律机制在具体手段上明显带有片面性。由此,导致法律机制作用于流域治理过程的实效性不强。

首先,作用的对象单一。例如,规划是流域治理的起点和龙头,是一种重要的流域空间塑造手段。尽管《水法》等法律法规已将流域规划的形式和过程法制化。但从实效上看,所谓的“流域规划”基本上相当于“流域水资源规划”。再如,流域空间修复手段在当前我国流域治理的过程中,被置于特殊重要的地位,成为法律机制的重要手段之一。但是,既有的“流域修复”,实际上集中于“水体修复”。无论是“流域水资源利用规划”还是“水体修复”,都是法律机制的具体手段受传统一元空间观影响的结果。显然,所谓的“规划”不可能在整体上塑造流域空间;所谓的“修复”也不可能对流域空间实施系统性修复。

其次,主体间的关系单向。囿于单一的科层型组织结构,导致流域治理法律机制的具体手段基本上是依靠政府的纵向管理来实现。但除了纵向关系外,流域空间内的上中下游、左右岸、不同部门(行业)之间还存在“横向”关系。单纯强调纵向管理关系,不仅割裂了相关主体间天然的“横向”联系,还徒增法律机制的作用成本。实践中,诸如政府间画地为牢、部门间推诿扯皮,企业逃避执法监管,社会公众参与度不高等现象的出现,都是例证。

最后,必要的手段缺失。前文已述,法律机制的动态化、过程性和方法性体现在具体手段层面,应顺次包括流域空间的塑造、修复和重构。但是,在传统一元空间观下,“水系空间”是相对固定的,基本上不存在或不需要“重构”。但如前文所述,流域空间不只是水系空间,更是经济社会空间以及治理空间。且相关研究结果也表明,旨在改善流域生态系统状况的治理行动,并不一定能通过改变生态系统服务的供给来改善人类社会的福祉。在此情况下,为实现流域经济社会的发展和流域治理目标的升级,完全有可能和必要对流域空间进行重构。显然,此类手段的缺失,不仅在相当程度上减损了法律机制应有的动态化、过程性和方法性,更对流域经济社会的发展和流域治理的实现形成了一定的法治障碍。

四、新空间视角下流域治理法律机制的完善

习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出:“科学谋划国土空间开发保护格局,……促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”。这表明,作为长江经济带的空间载体,对长江流域的治理已经突破了传统一元空间观下“水系空间”的治理范畴。无独有偶,21世纪以来,美国的流域治理也从水域保护为重心,扩展到土地、大气、自然资源管理等广泛领域。治理的最新实践,都证明了流域不仅是水文学意义上的水系空间,更是一个复杂的“社会——生态系统”。有鉴于此,应当超越传统的一元空间观,以一种多元的空间观重新审视流域这一治理领域和对象,进而完善流域治理法律机制。

(一)建立“点”、“线”、“面”的三维法律机制,增强流域治理的整体性

在多元空间观下,“流域空间”已不仅是某一个相对独立的集水区或分水区,更是一个以水为核心要素和纽带,由水、土、气、生物等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的系统。作为各类自然要素和经济社会要素的共同载体,流域已然从传统意义上的一元“水系空间”升级为多元“国土空间”。对此,习近平总书记指出,要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发。从空间整体性的角度看,作为一种特殊国土空间的流域空间,其不仅包括流域内重要水体等“点”、干支流等基本的“线”,还应涵盖流域国土空间的“面”。

为适应这种新的空间观,流域治理法律机制在维度上也应在传统“点”、“线”二维的基础上,升级为“点”、“线”、“面”三维。其中,“点”、“线”因其固有的自然水文特征相对较为固定,而“面”在超越传统集水区或分水区之后,其法律面向相对模糊。因此,在流域治理法律机制的三个维度中,重点是“面”维度的塑造问题,核心是“面”的空间范围(即法律机制的作用范围)如何确定。考虑到不同流域空间在经济社会发展水平、功能定位、治理目标、自然条件、历史文化等方面存在差异,因此,法律机制中“面”维度的范围不可能也不必要是统一结果,更可能是几种可选择的划分方式。具体而言:(1)流域的“面”与行政区划在国土空间上完全重合。例如,依托长江流域“黄金水道”建设的长江经济带,其空间范围并不局限在长江流域180万平方公里的集水面积,而是覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11个省市,面积约205.23万平方公里。(2)以保护流域生态系统为主要目的划定“面”的范围。例如,前述三江源国家公园就是以保护长江、黄河、澜沧江源头的生态系统原真性、完整性为目标,划定保护范围、划分保护区域。(3)以适应本流域综合发展的定位为基础划定“面”的范围。例如,鄱阳湖生态经济区就是基于大湖流域综合开发这一功能划定的空间范围,其不仅是全国大湖流域综合开发示范区和长江中下游水生态安全保障区,还兼具加快中部地区崛起的重要带动区、国际生态经济合作重要平台等多元功能定位。

(二)拓展法律机制的边界至流域涉水相关要素,增强流域治理的系统性

新空间观下“点”、“线”、“面”的基本维度构成,尤其是“面”维度的确立,直接决定了流域空间内的要素包括但不局限于水。但正如前文所言,流域空间毕竟是以水为纽带并由水塑造而形成的。否则,其作为一种特殊空间存在将丧失基本意义或价值。质言之,即使流域空间内的要素不局限于水,仍应是以水为核心和基础构成的系统。亦即,在“点”、“线”、“面”的三维空间内,法律机制的边界并非是无限拓展的,而应聚焦于“涉水相关要素”。然而,“涉水相关要素”这一边界仍不十分清晰。更何况,不同流域空间内其他要素与水之间的相关性亦存在较大差异。故流域治理法律机制的边界,对于不同流域而言不可能完全相同。这就意味着,边界不可能是一个固定值,而是一个区间。各流域应结合自身的空间条件、状态、治理目标等,在这一区间的最大范围内适当选择部分或全部内容,以厘定各该流域治理法律机制的具体边界。

详言之,这一区间的最大范围在于:(1)流域规划与国土空间管控。前文已述,规划是流域治理的起点和龙头。而国土空间不仅是流域空间的新定位,更是生态文明建设的空间载体。因此,加强对流域这一国土空间范围的总体规划和管控,是从源头提升流域治理法律机制系统性的必然要求。(2)流域水安全保障。水安全问题,永远是流域治理中“天大的事”。没有水这一核心要素和纽带的安全,流域国土空间这一系统的安全也将无从谈及。据此,流域水安全保障是流域治理法律机制中永远的“必答题”。(3)流域生态环境保护和修复。流域作为支撑全域高质量发展的载体,必须以空间内的生态环境安全为基本前提。因此,流域治理法律机制重在对流域生态环境的保护。特别是对那些生态环境状况脆弱甚至恶化的流域空间,应当坚持山水林田湖草系统治理的原则,把流域生态环境的修复摆在法律机制中的压倒性位置。(4)流域水环境质量改善。水是流域空间存在的基础,水环境质量直接影响甚至决定着流域空间的生态环境状况。因此,在流域生态环境保护和修复的基础上,应当以流域水污染防治为重点,在流域治理法律机制中形成“生态系统保护+核心要素保护”的系统性构造。(5)流域涉水资源的配置、调度与开发利用。对于某些承载国家或区域重大发展战略的流域空间而言,相关涉水资源不可能绝对地不开发、不利用。但是,开发利用必须是在严格保护的基础之上,进行合理的配置、调度与开发利用。(6)流域文化传承与保护。流域不仅具有物质价值,还具有文化等非物质价值。特别是,部分流域的文化价值极高,需要流域治理法律机制为其文化价值的传承与保护提供法治保障。

(三)构建网络化的法律机制组织结构,增强流域治理的协同性

作为一种特殊的国土空间,流域空间的系统整体性、开放性、复杂性、动态性和不确定性,使得其治理过程呈现出主体多元化、开发方式多样化和时空布局分散化等特点。因此,单纯依靠科层型、市场型、自主治理型的组织机构都无法完全应对。而在缺少必要组织和领导的情况下,单纯依靠参与和主体间的协商也不能完全胜任流域治理事务。有鉴于此,为实现流域空间内多元主体的协同治理,从完善流域治理法律机制的角度讲,需要构建一种网络化的组织结构。详言之:

(1)以科层型组织结构为基础。尽管单纯的科层型组织结构存在前述弊端,但多元主体之间复杂的利益博弈使得流域空间的协同治理不可能自发建立。科层制以条块结合为基础,运用自上而下的层级控制方式,在协调流域多元主体关系过程中发挥了基础性作用。如果缺乏科层制的保障,这种协同治理和网络化的组织结构都将很可能陷入失灵的尴尬境地。(2)有条件地开展自主治理。流域有时是治理的适当平台,但并非总是如此。流域空间内有许多问题可以在子流域或纯私人层面上得到最佳解决。因此,主体间的自主治理不仅可以体现流域内多元主体间“横向”关系,更可以有效提升治理效率。但同时,自主治理也应当受到必要的限制:其一,自主治理的事项和内容不得与现行法律和政治制度相抵触;其二,自主治理的过程必须被置于上级政府的有效控制和监督之下;其三,自主治理的结果不得减损流域整体的生态环境质量。(3)引入市场机制。在流域治理法律机制中引入流域水权交易、流域政府间生态补偿、排污税费和排污权交易等市场化手段,可以通过经济激励而非命令控制的方式影响相关主体的行为意愿,以提高流域治理效率和效益。(4)强化多元主体的参与。尤其是充分发挥专家、社会组织等涉水非政府主体的资源、知识、技术优势,通过政府与涉水非政府主体间的协同合作,实现对流域事务“整体大于部分之和”的治理效果。

(四)健全法律机制的具体手段,增强流域治理的实效性

鉴于多元空间观下的流域已经不局限于水系空间,因此流域治理法律机制也应当在新的空间观下健全其具体手段,以解决前述的片面性问题,增强流域治理的时效性。具体而言:(1)拓展具体手段作用的对象。亦即,改变目前“就水论水”的状态,将法律机制具体手段的作用对象从流域水系空间拓展至流域国土空间。例如,作为流域空间塑造重要手段之一的“流域规划”应当从“流域水资源规划”拓展为前述的“流域国土空间规划”,实现“一张蓝图绘到底”;作为流域空间修复手段的“流域修复”应当从“水体修复”拓展为前述的“流域生态系统修复”。(2)实现主体间关系的互动。在网络化的组织结构下,必然要求法律机制的具体手段在作用于流域治理的过程中,改变传统主体间单一的纵向关系。因此,必须将流域治理主体间的交互性与治理过程的交涉性,作为法律机制具体手段运行中主体间的基本关系定位。特别是,在流域空间塑造手段中,主体的互动、交涉显得尤为重要。例如,根据欧盟《水框架指令》,执行机构应向公众提供有关流域管理规划的信息,在规划过程中咨询公民和利益相关者,并积极让利益相关者参与规划过程。这其中,确保流域治理相关信息和数据可用性和可交换性,是维系主体间良性互动的关键因素。(3)补充流域空间重构手段。尽管水系空间意义上的流域是难以重构的,但当其升级为经济社会空间以及治理空间后,必然涉及重构。因而,流域空间重构手段在流域治理法律机制的具体手段中不能缺席。在此基础上,考虑到经济社会问题、治理问题必须从经济社会和治理过程本身寻找根本原因和治本之道。是故,欲建立健全流域空间重构手段,除针对前述外界不可控因素而采取的防灾减灾、应急等非常态重构手段外,其常态化“抓手”在于改变传统的经济社会发展方式和生产生活方式以适应流域治理的新发展、新定位、新目标。具体而言,需要通过法律机制对产业布局和转型升级、新旧动能转换等引导和约束加以实现。

原标题:刘佳奇:论空间视角下的流域治理法律机制

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