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●在国外,如果政府和企业的协议很规范,PPP、BOT等模式能以项目的现金流,直接从银行获得配比的贷款。
●国家并不鼓励PPP模式进入纯公益项目,对环境修复采用PPP模式也未获得支持。
●项目建设时进行补贴和项目建成后“以奖代补”都对市场化项目鼓励很小,甚至还有挤出效果。
◆薛涛
近日召开的国务院常务会议中提出,要创新信贷服务,支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务,探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。
开展收费权等担保贷款业务有望促进银监会加大对PPP、BOT等模式中项目融资贷款模式的深化;国内应用与国际惯例尚有差距
收费权等担保贷款业务在学术上叫做项目融资模式,即一个项目的融资平台公司不依靠母公司的信用,仅依靠投资项目本身的现金流,可从银行获得项目所需的70%的债务匹配。
项目融资模式的精神在于项目的风险仅在平台公司内部,不会对母公司造成压力或者负担,这是PPP或BOT的核心要件。这种模式可作为绿色信贷的发展方向,在国外的运用已非常成熟。
然而,项目融资模式在国内的应用与国外还有本质上的差距,特别是在贷款手续方面。在国外,如果政府和企业的协议很规范,PPP、BOT等模式能够以项目的现金流,直接从银行获得配比的贷款。
国内大部分情况下,银行不仅要项目公司的特约经营权、收费权及不完整的资产权属质押等手续,还要母公司的担保或更多抵押才能批准贷款。尤其是民资小公司,获得贷款需要很多手续。
民间资本与国有、集体投资享有同等政策待遇,在收益项目和准公益项目中容易实现,不鼓励PPP模式进入纯公益项目
总体来说,PPP分为收益项目、准公益项目和纯公益项目。对于3种类型的项目,由于政府补贴程度的不同,很多细节需要区分。会议中提出的“民间资本投资与国有、集体投资享有同等政策待遇”,在收益项目和准公益项目中容易实现,但在纯公益项目中能否顺利开展还有待商榷。因为在纯公益项目中,国企可以不以追求盈利为目的,但民资企业要保证基本收益。
国务院近日印发《关于地方政府性债务的管理意见》(43号文)中也体现了国家并不鼓励PPP模式进入纯公益项目,对环境修复采用PPP模式也未获得支持。《意见》要求,“剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台公司不得新增政府性债务”。
对平台公司的既有债务进行分类,按“谁受益、谁承担”的原则,由平台公司举债,实际投向公益性项目的债务,应由地方政府承担直接偿债责任。
按《意见》要求,可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换;由平台公司举债,投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务,可将债务和资产打包,由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作,引入社会资本,化解债务风险;对于由平台公司自身运营和发展,及与公共服务无关的市场行为而形成的债务,由平台公司自行偿还,政府不承担兜底责任。
通过对政府债务的监管和“补建设”到“补运营”的转变,可提高PPP参与积极性并有效回避风险
国家PPP中心通过管理政府债务的方式来增强PPP项目信用,能提高准公益项目私营资本投入的积极性,值得关注和鼓励。通过对政府债务的监管,PPP的推动效果将更明显。
同时,中央财政转移支付提出把“补建设”变为“补运营”,也能大大提高PPP参与准公益项目中的积极性并有效回避风险。
以前,国债项目都以项目资本金的30%~50%来促进建设。现在,我国在财政补助方面已经有了一次转变,即从项目建设补贴变为项目建成后“以奖代补”,更加重视项目的建成效果。
然而,这两种模式都对市场化项目鼓励很小,甚至还有挤出效果。未来,结合PPP模式,把“补建设”变为“补运营”,有望推动补贴模式的第二次转变。
作者单位为E20环境产业研究院
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