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环境监管成效堪忧

目前我国环境治理主要运用三个手段，即指标控制、项目审批、价格补贴，与传统计划经济时期的管理方式非常相似。在市场化进程中，政府的这三种经济管理手段都在进行改革，环境监管领域的改革相对滞后。

一是指标控制。“十一五”规划中首次制定了3个节能减排约束性指标，“十二五”规划增加到7个。这些年，节能环保部门把大量精力放在这几个指标的分解下达、检查落实上。这里涉及到如何对待政府制定的指标问题。从上世纪90年代开始，国家就对计划体制进行了大幅度改革。计划指标从原来的约束性指标，总体上转变为预测性、指导性指标;新设的几个节能环保指标则坚持了约束性，完不成就要对地方问责。计划经济时期制定和下达指标要经过几上几下、综合平衡;分解下达节能环保约束性指标则主要靠公式，地方与中央讨价还价的余地比较小。每个五年规划中，节能环保约束性指标刚下达时完成起来很难，但经过努力都能完成。这种相关主管部门自己定指标、自己下达、自己统计、自己考核，缺少第三方参与的指标控制方式，是否客观、公正、有效，还有待进一步验证。

二是项目审批。环评报告审批、节能评估报告审批是各类建设项目的前置审批事项。对这两个环节有关部门把关很“严”，企业投入与耗时较长。环评和节能评估一旦通过，实际执行情况往往很难掌控，存在着“重前期审批、轻过程监管”的问题。

三是价格补贴。为了将企业经济活动的外部成本内部化，世界各国采取的措施都是“谁污染、谁治理”，或者“污染者付费制度”。而我国使用价格补贴作为治理排放的经济手段，凡脱硫、脱硝的发电企业，国家上调上网电价和销售电价，补贴其增加的成本，也就说“企业污染，消费者付费”。很多发电企业不按规定运行脱硫、脱硝设施，电价补贴就会变成利润留在企业。消费者出了钱，实际减排效果却未达预期。

深化能源与环保体制改革

在计划经济时期，国家对能源实行高度集中的计划管理。改革开放以来，能源的市场化改革在一些领域有所突破，但并未全面完成，总体上处在计划与市场并存的双重体制下，这是能源利用粗放、结构调整缓慢的重要原因。体制雾霾不除，大气雾霾难消，能源的市场化改革可以考虑从以下几方面着手。

第一，抓紧提出油气全产业链市场化改革方案。改革应覆盖油气上下游各个环节。一是改革矿产资源管理体制。对尚未开发的石油、天然气区块以及页岩气、页岩油等非常规油气区块进行招标出让，价高者得。既体现国家对资源的所有权，也可有效提高国内油气的供给能力。二是改革流通体制。在油气批发、零售、进出口环节放开准入，允许各类经营主体进入。这将有利于我们抓住这一轮全球油气价格下降的机遇，加快能源结构调整的步伐。三是对油气管网实行“网运分离、放开竞争性业务”的改革。对网络运输实行单独定价、单独核算。

第二，深化电力体制改革。抓紧出台电力体制改革方案，电网退出单边购买方的地位，真正实现发电方与用电方“多买多卖”的直接交易。取消各地自行下达的发电量计划，实行节能发电调度，按照可再生能源法的要求，确保可再生能源无条件全部上网。

第三，统筹推进国企改革与能源行业改革。能源领域中国有经济的比重比较高，有的一个行业就几家国企，比如电网、油气、核电等。建议由国家发改委牵头，财政、能源、国资等相关部门参与，研究提出能源行业改革和能源国有企业改革相结合的综合性方案。

第四，推进项目审批制度改革。建议下放大部分能源和重化工业的审批权限，促进重化工业中规模效益明显的大项目上马。通过竞争，以先进生产能力淘汰落后生产能力。在放开对竞争性业务管制的同时，政府应加强对电网、油气管网的监管，促进他们第三方开放。

第五，改革节能环保监管方式。建议建设项目的环评从前置审批改为同步审批，取消节能评估审批。政府对环境的监管从主要是事前审批转到项目的全过程监管上来。(来源：《绿叶》2014年第11期作者：范必中国国际经济交流中心特邀研究员)

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