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“社会资本参与PPP项目设施建设,必须对项目具体信息非常了解。但目前许多项目在省政府或发改委网站上公示,仅显示项目名称、法人和投资额等信息,关键信息基本都‘犹抱琵琶半遮面’,加上各政府部门审批程序错综复杂,更让投资人‘望而退步’,给政府部门的寻租行为留下空间,难以取得社会资本信任。”泛华建设集团有限公司执行董事山劲松说。
记者采访发现,在新一轮PPP投融资热潮中,一些地方政府与社会资本之间面临信息不对称、地位悬殊难成伙伴关系等“结构性”困境,严重阻碍PPP模式深入推进。
专家呼吁,我国宜未雨绸缪,激活闲置国家电子政务外网资源,搭建国家PPP综合服务平台,形成地方政府和社会资本平等合作载体,并通过信息完全交互打破地方利益格局,提升PPP项目管理效率。
PPP深陷“结构性”困境
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说,以往公共设施建设过程中,地方政府身兼投资者、经营者和监管者的三项职能,经济活动一旦出现问题或纠纷,地方政府基本依靠行政命令强行解决。
“地方政府即便不按合约行事,民营企业不敢也不会与地方政府‘撕破脸皮’。如果双方缺乏平等合作的平台,则地方政府的强势地位很难改变,双方也很难形成‘伙伴关系’。”国家行政学院教授许正中说。
中国PPP研究院院长贾康说,金融机构的贷款,是基础设施建设资金供给的最主要来源,但当前我国金融机构市场化竞争不充分,实际金融供给严重短缺,企业不得不承受更高的融资成本,使得基础设施建设的资金价格被金融供给的垄断价格“绑架”,成为阻碍社会资本投资PPP项目的“拦路虎”之一。
多位专家和地方发改委、财政部门负责人指出,当前经济发展模式下,搭建国家PPP综合服务平台是破解PPP“结构性”困局的“钥匙”。如果各地搭建起不同的PPP服务平台,极易出现类似住房公积金管理系统和不动产登记管理系统等“各自为政”现象,一些地方公积金管理系统动辄花费数千万元,且很多管理系统难以兼容,不仅造成严重浪费,更是留下巨大寻租空间。
激活闲置信息资源
一些专家指出,当前,我国只需激活现有被闲置的信息资源,即可搭建国家PPP综合服务平台。
中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立说,国家电子政务外网是中央财政投巨资建设的重要基础设施,由国家信息中心承建,主要服务于各级政务部门开展经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2005年8月开工建设,2006年12月投入使用,迄今已经累计运行服务近8年。如今,这套网络省级覆盖率达到100%,地市级覆盖率近94%,已成为我国网络覆盖面最广、承载业务类型最为丰富的政务公用网络。
据了解,我国电子政务外网建成之后,功能并未完全发挥,目前仍然有许多资源被长期闲置。郑新立认为,国家PPP综合服务平台完全可依托国家电子政务外网搭建,各政府职能部门、社会资本和中介机构参与进来,享受有关PPP的各类公共服务。依托于国家政务外网搭建的国家PPP综合服务平台主要可分为四方面功能。
一是项目投融资功能,让地方政府与全国的社会资本“自由联姻”。各地筛选PPP适用项目后,在综合服务平台“投融资子平台”上向全社会“亮相”,包括项目投资规模、融资管理、运营补贴和项目监管等信息。地方政府通过PPP综合服务平台筛选参与建设运营的社会资本。
二是项目管理功能,各政府部门进行“零障碍”监管PPP项目。PPP综合服务平台专设有“投资后管理子平台”,应建章立制要求各部门在平台上在线审批、立项和管理项目,各部门信息完全公开透明。社会资本投资后,可在平台上在线监控所投资项目的招投标、建设、运营全过程。
三是产权交易功能,社会资本参与项目“可进可出”。国家PPP综合服务平台上专设有产权交易功能。贾康说,各类社会资本可通过此平台以基金、债券、信托等形式直接参与到PPP项目的投融资活动中,项目合作方如果想退出时则可借助此平台出售、转让股权,而平台上所投项目的在线经营数据完全公开,零散的社会投资者可即时掌握项目进展指标,如同“K线图”一样成社会投资者是否“入股”项目的衡量指标,以推动提高投资方和运营方的投资管理效率,形成长效机制。
四是促进金融多样化功能,打破金融机构对基础设施建设资金供给垄断。贾康认为,一旦PPP项目通过国家PPP综合服务平台交易,零散社会资本参与其中,将可以对公共产品进行众筹式募集资金,这将大幅拓展基础设施建设的资金供给渠道,其收益率需求必然让缺乏竞争的金融行业发生“鲶鱼效应”,逐步形成金融供给多样化,推动更为合理的基础设施建设资金市场化价格的形成。
或成政府转型突破口
专家认为,建立国家PPP综合服务平台后,重大项目信息将完全公开透明,打破各部门既得利益,形成政府和社会资本平等合作主体地位。并且,以信息化手段审批和监管项目,将大幅提高政府管理效率,规避权力寻租。
郑新立说,由于各地投资额达5000万元以上的项目必须审核备案,国家PPP综合服务平台通过与国家电子政务外网有机结合,各部门对项目审批、招标等信息将在平台上完全公开,国家只需对部门公务办结时限、类型和模式进行规则确立,这将是打破政府部门既得利益的重要抓手。
贾康认为,PPP项目投资主体在建设初期,必须安装流量监测、视频监控等电子设备,并与PPP综合服务平台连接,而税务、审计、计生等部门数据都录入系统,则PPP项目经济数据和流量将在系统内自动生成。地方政府各部门可直接通过平台进行监管,甚至直接使用平台产生的数据收取税费等,这将成为政府职能转变的重要手段。国家PPP综合服务平台上数据信息公开化后,社会资本也可对政府行为形成较大约束。
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