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中国可以在对PPP立法同时,借鉴英国的PF2标准合同中保护公共利益的经验,完善我国的PPP标准化合同
普通法系和大陆法系对于PPP项目采取了不同的规范路径,许多大陆法系国家通过单独的行政法律来约束PPP项目。例如,当事人之间的PPP协议不能违反行政法律所规定的基本原则。法律会规定关于PPP的许多权利,比如政府作为发包人享有单方面取消合同的权利,运营费用出现不可预见的增加时运营人享有补偿权利,或者政府为了公共利益享有单方面变更的权利等。相反,在普通法系国家,则由普通法来规定所有商事交易的基本原则。英国是非常成功应用PPP模式的一个国家,然而却没有一个综合的PPP法,而是采用了标准化PPP合同。
英国PPP合同概述
英国自1992年开始启动英国特色的PPP—PFI(Private Finance Initiative),并在1999年颁布了《标准化PFI合同》第一版,然后分别在2002年、2004年和2007年颁布了第二版、第三版和第四版。到2012年,英国政府在总结以往PFI的不足,颁布了“PPP新路径”,简称PF2。PF2充分利用PPP的关键优点,继续吸收私人融资的专长。PF2模式包含了很多改革,致力于消除浪费、改进效率,从而更好保护公共利益。英国财政部于2012年12月出版了《标准化PF2合同》。
《标准化PF2合同》主要有4个目的:第一,基于“PPP新路径”来结构化PF2合同,在公共和私人之间合理分摊风险,并促进大家对PF2这种新模式有共同的理解;第二,将合同条款划分为“强制条款”(不允许修改)和“推荐条款”(为了适应不同行业,可以此为基础进行修改);第三,让合同标准化更加落地,例如提供了标准服务产品模板、格式化的付款机制以及PPP股东协议等;第四,让合同当事人无需过重地谈判,从而减少PPP采购时间和费用。
PF2新改革
为了保护公共利益,《标准化PF2合同》包括了以下新改革:
(1)公共机构要对PPP进行股权投资;
(2)承包人的服务限制在硬设施管理(如建筑的设备、电气管理等);
(3)政府在PPP框架下,对于软服务(如保洁、安保、绿化等)可采取灵活方式;
(4)PF2项目的运营和财务信息透明化(但不能过多加重承包人的负担);
(5)政府承担那些公共机构比私人机构更好管理的风险;
(6)加强PPP结构,吸引更多的投融资来源。
《标准化PF2合同》主要从以下几个方面对接上述改革:公共机构股权、更透明化、持续改进和实现物有所值。
为了加强公共和私人机构之间的伙伴关系以便更好地维护公众利益,《标准化PF2合同》规定了英国政府将以小股东的身份作为PPP项目的共同投资人。英国政府组建了新的Central Government Unit(CPU,中央控制单元)来履行公共机构的股权投资,并享有与私人股权投资人一样的权利。CPU与私人机构之间的关系通过股东协议来体现。CPU向PF2的项目公司选派董事。这些董事与公司其他董事一样,负有信托责任(fiduciary duties)。
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