从经济学角度看环境保护

北京天则经济研究所所长盛洪教授自20世纪80年代后期开始，一直致力于宏观经济理论和中国宏观经济问题的研究，主编新制度经济学经典论文集《现代制度经济学》，著有《分工与交易》、《经济学精神》、《治大国若烹小鲜》等。作为一位对政治、经济、哲学、文学等领域颇有研究和见解的经济学家，盛洪如何看待中国的环境问题，如何看待环保行业?对于近期政府大力推动的PPP模式有何看法?对于水价机制，他又有何建议?对此，记者采访了北京天则经济研究所所长盛洪教授，他将给我们展示经济学家眼中的环保世界。

记者：您如何看待经济快速发展期中国的环境问题?为什么我们在经济发展的同时没有能够做好环境保护?

盛洪：环境问题有特殊性,经济学中称其为“外部性”问题。如果污染了环境，损害了许多其他人的利益，而自身的损害可能只有万分之一，获得的利益却百分之百属于自己，企业超标排污获得的利益高于其付出的代价时，企业极有可能违法排污。比如化肥厂把废水排放到河流中去，受损害的不仅仅是化肥厂本身，而是整条河和沿岸的居民。污染者获得利益，却让其他人共同承担成本。假如污染者需要承担所有的成本，就不可能会通过污染环境的方式获利。

对于为什么在经济快速发展期，政府没有加大力度抓好环境保护，甚至连公众也没有意识到环境保护的重要性，我认为主要原因如下：

第一，政府监管不及时。政府没有能力预知环境污染可能导致的危害，或者说对于环境污染问题没有足够的重视，因而监管不到位。中央层面低估了环境污染的后果，地方政府即便发现环境污染问题，由于本地经济发展的需要，也不会及时制止。

第二，国有大企业污染行为的背后，常常有政府作后盾，因此即便损害了居民的利益，在现有体制之下，受限于举证等方面的高昂成本，居民常常无法起诉污染企业。

第三，公众对于环境污染的承受力并没有超过耐受范围，因此没有强烈的意识要求改善环境。对于一些人来说温饱问题远比环境问题的解决更重要、更迫切。环境污染其实是很多因素综合的结果。随着生活水平的提高，人们拥有美好生存环境的愿望才逐步显现，才有了提高环境质量的需求。

记者：水、空气、土壤作为环保的重要内容，日益得到政府和公众的重视，水源保护也逐步受到政府和专家的关注。水作为生命必不可少的一种特殊商品，您认为如何定价才能平衡行业发展与居民支出之间的矛盾?

盛洪：作为一种商品，按道理应该是由通过市场竞争，形成定价。但水资源的稀缺性决定了水必然是一种特殊的自然垄断商品，不能单纯通过市场竞争定价，需要由政府来定价。没有宝马车，我们还可以活得好好的，而没有水，人就活不了。就是说，水的需求弹性很低。并且水的供给的终端是自然垄断的，这时市场定价机制失灵，就需要政府介入。现代经济学中对自然垄断商品已经有一套成熟的定价方法：一是平均成本定价，满足企业日常管理运营的费用，包括资金的合理回报;二是两部制定价，由固定费用和变动费用组成价格;三是拉姆齐定价，产品价格偏离边际成本的距离与其需求弹性成反比，且满足零利润条件。拉姆齐定价法可通过公式进行计算。成本也应考虑通货膨胀率和技术进步等因素，这是动态的。

水作为生命必不可少的资源，其价格应该包含三个部分：一是水资源费(经济学称之为水的稀缺性，代表水资源的稀缺程度，也就是“经济租”)，尤其在北方水资源缺乏地区，有必要通过价格来体现和反映水的稀缺性。二是固定费用，主要用于管网和自来水厂设施建设等，这部分费用其实已经在购房时按户收取。三是变动费用，就是水从取水、处理到运输等加工操作费用，随着水量而变化。

现在水资源费的价格偏低，必须达到一定的水平，才能促使公众提高节水意识。目前水费占居民生活支出的比例是非常低的，适当提高水资源费并不会给居民的支出带来很大的影响。如果水价上涨可能会给低收入家庭带来经济压力，政府可以给予低收入家庭一定的经济补贴，以此平衡水价上调与居民支出之间的矛盾。普遍低水价并不是好办法，在照顾了低收入群体的同时，也补贴了中高收入群体。水价应该在能够补偿成本的同时，还可以产生一定的合理利润。目前在逐步推广的阶梯水价，虽然是促进居民节水的一个办法，但其操作成本过高，效果可能也差强人意。我比较强调的是，任何事情都不要做得太复杂。实际上，在日常生活中，随着公众节水意识的提高，肆意浪费用水的情况并不多见。

记者：近些年，我国的经济发展整体开始趋缓，环保行业吸引了大量的资金，您认为这种强势介入，是否会产生资本“垄断”行为?对于行业发展有何影响?

盛洪：“行政性垄断”是中国特有的一个概念。在经济学中，虽然垄断是不好的，但在特定情况下，如自然垄断情形下，有时也承认可以由政府设立垄断权。在许多国家，垄断权的设立要经由立法机关同意。中国所说的“行政性垄断”是说不是由立法机关设立的垄断，而是行政部门设立的垄断，通常通过发布一个行政性文件设立。比如央企在石油、电信和银行等行业的垄断权，实际上就是一种行政性垄断。而随着社会“反垄断”意识的加深，“行政性垄断”的难度会越来越大。同时，按照中国的《立法法》，设立行政性垄断的行政文件并不合法。如石油领域的“38号文件”就是一个部门“意见”，实际上没有法律效力。

环保行业是新兴行业，设立垄断显然不利于这个产业的发展。如果必需设立某种垄断，也应是立法机关的事情。对于新设立的行政性垄断，我们要坚决反对。只有良性竞争的环境，才能促进环保产业的迅速发展，也才能有更好的产品质量。

那么，近几年央企大量资本涌入了环保行业，这种强势介入，是否会产生“资金垄断”行为?实际上，大量资金涌入环保市场并不会造成垄断，资金量大也并不代表竞争力强。虽然大资本可以吃掉很多项目，但其并没有排他性，在市场容量足够大的情况下不会影响小资本的进入。目前，国际上也没有针对大规模资金的反垄断。对于央企进入环保领域，我认为央企本来就不应该进入营利性行业，因为央企会利用其天然的政策与成本优势，导致了一定程度的不公平竞争。所以，尽管没有“行政性垄断”行为，但央企大量进入环保产业并不一定是一种良性竞争。总而言之，现在是两种力量在对抗，要求改革的力量与维护利益集团的力量做斗争。

记者：随着2014年政策的大力推动，在环保领域引发了一轮新的PPP热潮。您怎么看待2014年开始的“PPP”热潮?

盛洪：上一轮PPP热潮开始于2002年，建设部希望借助市场机制来推动公用事业的发展。而2014年开始的这一轮PPP热潮则由财政部推动，其出发点是想借用大量民间资本来推动公用事业。地方政府推广PPP，并不是要改变制度，最主要是为了撬动社会资本，向民间融资。除此之外，政府主导公用事业的原有模式效率低下，这也是PPP得以再次兴起的一个原因。PPP模式的推广实施，是政府的一种理性选择。PPP的瓶颈在于地方政府缺乏这方面的人才，要做好PPP首先必须培训人才。

公用事业多是自然垄断行业，既可以让企业参与，又有自然垄断的问题。政府就要做好监管工作。政府就需要对以下方面进行监管：第一是进入监管。要有一套合理的竞标机制，通过竞标、评标等手段，选择一家好的民营企业。选择好的企业与竞拍商品不同，需要综合考虑质量、安全、以及实现服务的不间断性与普遍性，这在选择上存在一定难度。最低服务价格并不见得是合理价格，企业提出一个不合理的低价格，最终目的可能为了“钓鱼”，鱼上钩之后再找后账，这些问题都应该避免。企业被选中，开始合作之后，就存在“在位优势”，更换企业会影响服务的稳定和质量;第二是价格监管。由于自然垄断使市场定价机制失灵，就需要对其进行价格监管，要听取专家意见，充分考虑成本和合理利润，提出价格方案，再经由价格听证会，最后确定;第三是服务监管。供水行业与其他行业不同，一旦进入就不能间断。同时应该提供普遍服务，不能由于成本问题，只给人口集中的中心城区供水，而不给偏远郊区供水。当然还有质量监管，安全监管等等。监管必须建立在懂行的基础上，因此人才培训尤其必要。总体来讲，无论是政府还是民营企业，PPP方面的人才还是缺乏的。

记者：您对改善环境污染有何建议?

盛洪：环境污染问题，仅依靠企业自身很难解决。必须通过制定法律，采取一定的处罚措施，从法规层面强制企业进行污染治理，否则企业是没有动力的。所以环保市场的良性发展取决于法律，更重要的是，法律需要具备可操作性。执法力度和公正执法，也是解决环境污染的有效保障。

最后，中国经济近几年的发展情况发生了一些可喜的变化。以前不太注重环境保护，甚至是以牺牲环境为代价来发展经济，而目前无论政府还是公众，整个社会都更加注重环保。水污染、雾霾、PM2.5……不论是污染数据、个人感受还是舆论环境，都让人们感觉到环境治理的迫切性和重要性。政府与公众对环保的价值有了更深刻的认识，从而体现在很多环保措施上，迫使企业投入更多的成本用于环保，满足公众拥有“更好的水，更好的空气”的愿望。公众保护环境的愿望，也将通过环保市场来体现，从而促使整个环保行业更好地发展。